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-- 一带一路与国别研究 --

黄日涵:蒙古国资源背后的政治化阴影


   自2013年1月11日蒙古国国有煤矿公司ETT撕毁与中国铝业的合同至今,中铝公司一直在努力保住这份合同。ETT公司称其不再履行协议向中铝供应煤炭。外媒报道中援引蒙古国矿业部官员的申明,称蒙古国希望能以更高的价格出售煤炭,因此需要重新协商合同条款,并强调这属企业之间事宜,不涉及蒙古国政府。
 
  中铝能源布局遭毁约
 
  撕毁合同对亟须走出困局的中铝来说,无异于“屋漏偏逢连夜雨”。自2008年国际金融危机以来,中铝公司主业持续亏损,其中2009年中铝公司就亏损72.5亿元。2012年在国际国内经济大环境的压力下,中铝公司1季度至3季度亏损53.80亿元,在国资委管辖的117家中央企业中,排名倒数第二,资产负债率更是高达82.8%。
 
  面对困境,中铝将进军能源领域作为了其中的一个重要增长点,中铝公司高层普遍认为煤炭作为资源型产品,中长期发展前景看好,中铝公司将结合煤、铝产业布局实行一体化发展将增强煤炭资源获取和开发的优势。处于这样的考虑,2011年,中铝同蒙古国国有企业ETT签署“TT东区煤炭长期贸易协议”,以开发号称世界最大潜在煤炭的塔本陶勒盖煤矿。
 
  此次中铝同蒙古国EET纠纷涉及的煤炭产量不到塔本陶勒盖煤矿储量的1%。据估计,该煤矿的高质量焦煤储量可能超过10亿吨。蒙古国方面尚未就煤矿其他部分的开发权益问题作出任何最终决定。
 
  为达成协议,中铝公司与蒙古国ETT公司的谈判历时长达一年之久,中铝国贸香港子公司总经理刘翔宇作为合同签订人之一曾这样对外说明,为了帮助蒙古国ETT公司度过资金困难,中铝支付3.5亿美元的预付款,解决了ETT公司面临的融资难问题,同时中铝承诺部分煤炭向第三国出口,方便蒙古国煤炭走出国门。
 
  在2012年全球范围煤炭需求和价格持续下滑的形势下,中铝依然顶住亏损压力和库存困难,对蒙古国ETT公司坚持履约,维护长期合作,一段时间在蒙古国甘其毛都口岸几乎只剩中铝一家企业还坚持在运煤。
 
  目前,中铝和ETT双方争执的核心问题还是煤炭的价格问题。蒙古国一方面称,合同规定煤炭价格每吨最高70美元,“严重低于国际市场价格”,认为中铝2011年只是利用蒙古国政府急切需要融资的机会获得了这笔交易,并希望修改煤炭供应价格。另一方面,更是希望挑动中资企业内斗,企图怂恿同是中央企业的神华集团来接盘。
 
  中企应学习规避政治风险
 
  目前,中铝在蒙古国遭遇的政治风险主要包括两部分,一方面是东道国政权变更,政府违约风险。由于东道国政府的更迭,东道国政府违反部分或全部协议条件,导致跨国企业无法按原合同或协议继续执行相关投资约定,并导致跨国企业重大经营损失。
 
  去年8月,蒙古国组建新政府。随后,ETT公司管理层大换血。这一系列变动直接导致“TT东区煤炭长期贸易协议”生变。用蒙古国新总理诺罗布?阿勒坦呼雅格的话称,蒙古国认为与中铝签订的原合同条款对ETT公司并无好处,希望能以更高的价格出售煤炭。
 
  另一方面是腐败和政府效能低下,由于东道国法律制度的不完善而导致的政府官员的贪污腐败或不作为,从而造成中国企业成本上升所带来的损失,这类风险属于隐性风险。2012年,蒙古国在腐败监督机构“透明国际”的年度排行榜上名次下滑,从大约第90位跌至第120位。
 
  从上述情况可以看出,中铝在蒙古国遭遇的困局,只是中资企业海外投资政治风险中的一个缩影,在中东地区、东南亚地区面临同样的风险,这一现象并不鲜见。在海外投资过程中发达国家也面临着同样的问题,在规避投资政治风险中,发达国家政府行为起到了重要作用。
 
  美国在1948年实施“马歇尔计划”时,就率先创立了一系列海外投资保险制度。1969年,美国修改《对外援助法》,并于1971年正式设立海外私人投资公司(OPIC),为海外投资保障设立专门的政府机构。日本是继美国之后在世界上第二个设立海外投资保险制度的国家,由政府部门为企业,特别是中小企业提供海外投资担保。
 
  各国争夺蒙古国资源开发
 
  随着中国企业“走出去”步伐的加大,国资委主任王勇给中央企业提出了更高的要求,既要积极走出去,也要努力防范投资中面临的各种风险,尤其是政治风险。在这一大环境,中央企业需要努力加强对海外投资过程中政治风险的评估,借鉴发达国家的经验,努力完善各项制度,有效的规避风险,引导并且帮助企业制定合理的海外投资战略。
 
  ETT公司撕毁与中铝协议的背后,是日益复杂的蒙古国资源开发局面。蒙古国拥有丰富的铜、铀、煤、铁、锌等矿产资源,很多资源均未开发,这些资源吸引了越来越多的国际兴趣。在全球化时代,为保持国家经济的可持续发展,各大国对资源需求也日益迫切。美国、俄罗斯以及西方国家势力与中国在蒙古国的资源开发领域竞争日益激烈。
 
  苏联解体之后,中蒙关系发展迎来了新的契机,1994年两国签署《中蒙友好合作关系条约》,从1998年开始中国连续十几年成为蒙古国第一大贸易伙伴,中蒙两国高层互访频繁。蒙古国成为首个加入上海合作组织的观察员国,2011年中蒙两国关系更是提升为战略伙伴关系。虽然中蒙关系取得了长足的发展,但由于蒙古国地缘政治的特殊性,以及蒙古国内政局的变动,使得中蒙两国关系发展依然有许多的不确定性因素。
 
  2011年8月22日,美国副总统拜登对蒙古国进行了访问,在会见蒙古国总统额勒贝格道尔吉时,拜登表达了加强两国在可再生能源领域合作的愿望。2011年,蒙古国新通信集团公司与美国通用电气公司签约,共同投资1亿美元在乌兰巴托以东70公里处建立蒙古国首个风力发电站,为蒙古国首都提供清洁能源,以减少空气污染。
 
  蒙古国于2011年启动了塔本陶勒盖煤矿招标计划,并吸引了中国神华能源股份有限公司、博地能源公司和俄财团的兴趣。2011年7月4日,蒙古国政府的代表向路透社放出消息,美国矿产企业博地能源、中国神华集团与日本三井物产组建的合资企业,以及一个由俄罗斯企业牵头的财团,初步获选为蒙古国塔本陶勒盖煤矿开发案的胜方。几家共享这个可能是世界最大未开采炼焦煤矿的开采权。
 
  目前,这一事件仍没有什么实质性进展。有舆论认为,蒙古国受近邻各国的地缘政治影响,作出了一个获得平衡的决定。蒙古国矿业开发变得越来越政治化,考虑地缘因素搞出这样的多头局面,虽然营造了皆大欢喜的场面,但如此多的企业同时在一个区块上忙碌,分工合作将变得复杂而困难。
 
  中国是离蒙古国最近的市场,也是向该国投资最多的国家,如果不考虑中国的利益,项目就无法顺利开展。蒙古国对俄罗斯在很多方面还有依赖,因此不会拒绝俄罗斯的开采请求。而让中国和俄罗斯同时加入开采,也是让两国互相牵制。
 
  (作者单位:国际关系学院中国与国际关系研究中心)

来源于:法治周末


来源:未知