二、执行“国有资本预算”应当由计划和市场两种手段共同决定
一般认为政府对国有企业具有财产权力，它具体的表现为政府对生产资料的占有，即产权的所有权。而事实上除了产权的所有权，还存在产权的使用权。所谓“国有”即国家拥有的意思，但是，特定的国家财产在特定的国有企业时，财产（或称资本）归谁指挥呢？不言而喻，所有权是国家的，使用权是企业的。也即，从理论上讲，国有企业变卖、损失国有资产是犯罪，但是企业究竟以何种方式使国有资产保值增值，国家这个出资人是管不着的。
在西方产权理论看来，产权归谁所有不是什么重要问题，关键是谁来使用的问题。谁有能力，谁能使资源有效使用，谁能使生产要素得到最佳配置，谁就应该是产权的使用者。效率应该是产权转让的实质，初始产权的界定可能是低效的，但是通过转让和交易，产权可能变成高效的。如果我们能建立起一种有效的产权制度，使产权从低效人手中转移到高效人手中，那么整个社会的效率就会大大的提高。
如果把所有的国有资本看作一个封闭的公共牧场，所有国有企业都是牧民。一旦一个牧民因效率高而在牧场上放比别人多一倍的牛羊时（这相当于向其他国企伸手要更多的国有资本），其他牧民就受到侵害（将国有资本和利润向其他国企转移），但这样的侵害实际上并不大（向n家伸手，相当于每家受损1/n，n为国企总数，数量相对较大）。因此，这样的侵害是每个牧民都可以容忍的，并且愿意有补偿的让渡权力。但是，不论是集体开会还是逐一谈判补偿办法，各方都会付出高昂的交易成本，得不偿失。
西方产权理论认为，为了解决高昂的交易成本，只有一条路好走，那就是通过先与一两户谈判形成初步规则，而后通过诱致的制度变迁最终形成制度。制度兼具高效和成本低廉的特点。在产权的所有权归一家所有而使用权分散的情况下，应当有两条路可走，其一就是上文提到的谈判之路，其二，对于国有资本来说就是计划与市场相结合的国有资本预算制度。国有资本预算制度实际上是使政府收回部分国有资本使用权的制度，是政府从企业收回应得红利，形成国家可用财力，将稀缺的国有资本高效循环使用的过程。而在这一过程中，一方面要利用计划手段解决问题，另一方面要依靠市场优势促进国有资本流转和保值增值。
一般来说预算包括收入和支出两方面，从而国有资本预算存在如何收，收多少；如何花，花多少的问题。从收入的角度看，政府提取红利有两方面的意义：一是政府作为产权的所有者向产权的使用者收费的过程。政府作为普通出资人向企业提出收益要求正如老板要工人创造利润一样无可厚非。从这一角度看，编制和执行国有资本预算进行简单的统收统支也并无不可。二是政府从企业收回部分产权使用权的过程。利润是由企业创造的，从投资获益的角度讲，利润理所当然归出资人所有。但是，对于利润这部分产权的使用权归属问题难以厘定。如果说使用权也归出资人，那么企业难以为继；如果说使用权仍归原企业，那么利润对出资人来说始终是水中月，镜中花。企业对利润有多大使用权，政府对利润又有多大使用权？窃以为这是国有资本预算面临的重大课题。如果利润的使用权难以厘定，则在预算的支出方面就会出现问题：资金如何使用，使用多少谁说了算？实际上，除了必要的政策性支出需要有目的、有计划、有步骤地进行统收统支以外，在投资方面，政府作为一个普通的投资方，并不会比一般企业高明许多。故而，在资金使用方面，如何使稀缺的国有资本高效配置是国有资本预算面临的另一重大课题。
解决这两个问题的方法，从大类上分无非两种：计划的方法和市场的方法。计划的方法可以理解为强制性的制度变迁，它以政府为行为主体，是所有类型制度变迁中最有效率的一种，它依靠政府的“暴力潜能”用最短的时间和最快的速度完成制度变迁，达到政府预期的主要效果。然而这种计划性、强制性变迁的致命缺陷是：它在政治、经济各方面都没有得到普遍的“合意”。即某一制度虽然在运行，但是它违背了一些人和部门的利益，使得上有政策，下有对策。制度涉及的面越广，其效率越低下。从而可以看出，政府运用纯“行政”或“计划”的手段执行国有资本预算是不合适的。
与其纵容低效率，不如在编制国有资本预算时除了根据必要的政策性支出预算以收取股息或红利的形式从企业提取部分资本金外，在其他项目的执行方面可考虑吸纳市场运作的优点，通过市场的高效率来解决问题。如果把所有国有资产和所有国有企业看作是一个封闭市场内的资源和行为主体，那么国有资本就可以自由的在该市场内流转，从而根据市场规律高效配置，国有资本从一个国企流动到另一个国企，实际上本身就履行着国有资本预算中收入和支出的相关任务，而政府只需制定收支目标、根据经济形势适当引导资本流向。随着国有资本内部市场的逐步完善，一套自然的秩序就能逐步地建立起来，使国有资本在政府的监督之下有序流转，保值增值，这正是政府或国有资产出资人的权利和职责所在。权力无非是一种社会活动，其目的是确定规章制度，降低社会的交易费用（或社会运转的费用），从而改善资源配置和福利分配，促进经济增长，由于在国有资本预算这一计划体制中引入了市场机制，故而执行该预算权利的不能是完全的政府，不能是纯粹的企业而只能使这二者之外的第三者——一条介乎政府和企业之间的纽带。
三、国有资本预算应当在适应现代企业制度的基础上解决当前的问题
当前，我国的国有企业正在建设现代企业制度的道路上迈进，而现代企业的特点就决定了“与所有者亲自经营企业相比，或至少与所有权益更集中时相比，经营者对企业资源的支配要自由的多，由于所有者的利益和经营者的利益不会自然趋于一致，伯勒与米恩斯认为，随着所有权的扩散，这种利益冲突的结果总是以有利于经营者一方而告终。[⑥]并且按照L·鲍莫尔(
至于当前政府作为国有资本出资人所面临的重要问题，如支付国有企业“退出成本”的问题，则需要在仔细分析问题的性质后再行解决。从而，这些改革成本并非必然由国有资本预算来解决。若成本是国有企业过去的社会职能产生的，则这部分成本应当继续由公共预算来承担；若成本是经营过程中产生的，则应由国有资本预算来承担；若属于国企退出后职工安置问题，则应当由公共预算、国有资本预算和社会保障预算共同来承担。总之，谁的责任谁承担，这是在编制国有资本预算之前必须厘清的问题。权责问题不解决，即使编制了国有资本预算也会出现扯皮的现象，达不到编制复式预算预期的效果。对于那些必须由国有资本预算支付的成本，可以考虑利用国企上缴的红利组成类似社保形式的基金，并运用这一制度安排解决问题。当然，正如上文提到，实际上企业能够自愿上缴的红利是有限的，这是现代企业制度根源性的问题，而不是撤一两个人能够解决的问题。因此，建立基金或许需要较长的一段时间，但是这样的基金基础稳固、运作方式符合大多数人的利益，从长期看还是可取的。
参考文献：
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