台湾“宪政改革”对岛内政治的影响
张华 黄日涵
摘要：宪法是一国或地区最根本的大法，不可轻言修改。然而，在台湾岛内，不断频频地修改所谓的“宪法”，而且扬言要制定“新宪法”。民进党当局不断拿“宪法”炒作，一方面为了实现“台独”的险恶目的，为“台独”寻求法理上的依据，更重要的是，“修宪”有其工具性，利用“修宪”影响岛内政治的发展。“修宪”成为打击国民党，捞取政治利益的有力手段。
关键词：“宪政改革” 台湾政治 影响
在1991年至2005年的14年间，台湾当局共进行了7次“宪政改革”。台当局频繁的修改“宪法”，一方面适应了岛内政治革新的需求，缓解了岛内的“宪政”危机；另一方面，“中华民国宪法”严肃性、根本性丧失，“宪法”成为各党恶斗的牺牲品，“修宪”成为反映各党政治实力的晴雨表。“中华民国宪法”作为岛内的根本大法，其不断被修改对岛内政治格局与政治生态产生了重大影响。
一、“三权分立”取代“五权宪法体制”
根据孙中山先生的构想，“行政院”、“立法院”、“监察院”、“司法院”、“考试院”分工制衡，共同构成“五权宪政体制”；“国民大会”是最高权力机关，选举产生“总统”；“行政院长”是最高行政首长，“总统”为国家元首。但是，经过7次“宪改”，“五权体制”已是徒有其表，其实质意涵已被破坏。
（一）“国民大会”被废除。
“国民大会”是孙中山设计的“五权宪政架构”的重要组成部分，它代表人民行使“选举、罢免、创制与复决”等四项“直接民权”[1]，是“中华民国最高权力机关”，与“立法院”、“监察院”共同组成“中央民意代表机构”。
在国民党迁台后，作为其“法统”象征之一的“国民大会”被带到了台湾。由于国民党已经无法对大陆实行有效统治，改选的时间一再推迟，虽然为了缓解“民代”严重老化与岛内政治民主化运动的冲击带来的矛盾，国民党当局也举办过一些“增额”选举，但是仍被人讥笑为“万年国代”[2]。尤其是民进党成立以来，不断攻讦“国民大会”，将其视为“宪政怪兽”。在1992年开始“宪改”之后，“国民大会”的权力曾经一度有所扩大。但是由于民进党的不断杯葛及1999年“国民大会”“修宪”自肥而引发民众的强烈反感，最终导致“国民大会”自废武功。在2000年4月24日，“国民大会”就新一次“修宪”进行表决，这将是李登辉时代的最后一次“修宪”，也将引导陈水扁时代的“修宪”方向。“国民大会”通过的“修宪案”规定“国民大会虚级化”。“国大”成为非常设机构，仅保留了对“立法院”所通过的“修宪案”、“领土变更案”及“总统、副总统弹劾案”的复决权，并仅在需要行使以上职权时才按照“政党比例代表制”选出“任务型国大代表”临时集会[3]。2004年，实现了“连选连任”的陈水扁，决定进一步推动“修宪”。6月7日，“任务型国大代表”进行第七次“修宪”，复决通过了“修宪案”，终于废除了“任务型国民大会”。从此，“国民大会”成为历史名词。
（二）“考试院”和“监察院”职能被削弱。
“考试院”和“监察院”是“五权宪法”中的两个重要支柱，根据1946年通过的“中华民国宪法”规定，“考试院为国家最高考试机关，掌理考试，任用，铨叙，考绩，级俸，升迁，保障，褒奖，抚恤，退休，养老等事项”[4]；“监察院为国家最高监察机关，行使同意，弹劾，纠举及审计权”[5]。
启动“修宪案”以来，“考试院”的职能不断被侵蚀。尤其是民进党执政以来，不断叫嚣要废除“考试院”。2002年6月，老牌“台独”分子姚嘉文任“考试院长”后即表示，他“个人一向主张三权分立”，如果“修宪废除考试院”，他“绝对接受，不会抗拒改革”[6]；并公开宣称，他上任后的目标就是要尽快废除“考试院”[7]。经过7次“修宪”，“监察院”失去原先“民意机构”的性质，向“准司法机构”方向转变。1992年第二次“修宪”后规定，“监察委员”由“总统”提名后经“国大”批准同意，对“考试院长、副院长及考试委员”的同意权也被“国民大会”所取代。1992年“修宪”大大提升了“监察院”弹劾“总统”的门槛，由原来的全体“监察委员”的1/4提议、过半数通过改为全体“监察委员”的半数提议、2/3以上通过[8]。1997年的第四次“修宪”将监察院对“总统”的“弹劾权”剥夺，“监察院”失去“民意机构”性质。2004年后，由于陈水扁与“立法院”对“监察委员”提名不能达成一致，导致“监委”“难产”，“监察院”已“空转”两年多。
（三）“立法院”成为“单一国会”。
按照五权宪法的设计，“国民大会”、“监察院”、“立法院”是三个“中央民意机构”，代表人民利益，行使人民权利。但是，通过7次“宪改”，“国民大会”被废除，“立法院”的职权得到扩充，许多原属“国民代表大会”和“监察院”的职权都转移到“立法院”。“立法院”成为“修宪”的一大赢家。
“监察院”转移至“立法院”的主要是“弹劾总统权”与同意权。“弹劾总统权”于1997年的第四次“修宪”后归属“立法院”；对“考试院长”的同意权，经由“国民大会”后于2000年转移至“立法院”。因为“国民大会”被废除，其大部分权力均被“立法院”所接收。2000年4月第六次“修宪”，除仅留的三项权力即复决修宪案、议决领土变更案、弹劾正副"总统"案之外 ，“国大”一切权力转给“立法院”，包括补选“副总统”之权，“三院”(司法、考试、监察) 正副院长及大法官或委员任命之同意权，“修宪权”等重大职权。原由“总统”向“国大”所作的“国情报告”，也改为“立法院”于每年集会时得听取“总统国情报告”。 2005年6月第七次“修宪”，“任务型国大”被废除，从制度上彻底落实了“立法院”的“单一国会”地位。同时，“立法委员”的选举改为“单一选区两票制”，人数将由目前的225人减半到113人，任期由3年延长为4年，将大大强化“立法院”在“中央政府体制”中的作用，也有利于形成两党政治，对将来进一步落实“三权分立”起到铺垫作用。
二、“总统制”逐步成形
按照“中华民国宪法”的设计，“中华民国”实行的是类似于法国的“双首长制”。“总统”是“国家元首”，由“国大代表”选举产生，“总统”依法公布法律、发布命令须经“行政院院长”及有关“部会首长”副署；“行政院”为“最高行政机关”，“行政院长”由“总统”提名，经“立法院”同意。
在两蒋统治时期，使用《动员戡乱临时条款》取代“中华民国宪法”，并对《临时条款》进行4次修改，才基本上缓解了国民党当局的“宪政”危机，但是在两蒋时期，国民党当局基本上还是按照“中华民国宪法”的体制与精神在运作。在李登辉上台之后，岛内才正式恢复“中华民国宪法”的效力，恢复当初“宪法”设计的“双首长制”。但是，李登辉上台之后，不但没有体会并推行“双首长制”，反而通过“修宪”进一步破坏了“双首长制”。经过几次“修宪”，“总统”的权力不断扩大，“行政院长”的权力不断缩水，任免权、“立法院”解散权，其制衡机构“国民大会”被废除，“总统”成为有权无责的“超级总统”。陈水扁也承认，“目前宪政体制不是‘总统制’、不是‘内馈制’，也不是‘双首长制’，可以说是乱七八糟的‘乌鲁木齐’制”[9]。主要表现为：
首先，“总统”缺乏应有的制衡机构。各个机构相互制衡是宪政民主的必要条件。但是在台湾，“总统”却缺乏应有的制衡机构。在“宪改”之前，“总统”对“国民大会”负责，“国民代表大会”负责“总统”的产生与罢免，对“总统”进行强力制衡。1994年的第三次“修宪”后，“总统”选举采用相对多数制，由人民直接选举产生；“罢免”则设立了高门槛，须经“国民大会”代表总额四分之一之提议，三分之二之同意后提出，并经“中华民国”自由地区选举人总额过半数之投票，有效票过半数同意罢免时，即为通过[10]。2005年的第七次“修宪”规定“立法院”行使“国民大会”职权，原有的高门槛并没有改变。这种制度设计使“总统”缺乏相应的民意基础，极易造成政局的不稳定。在2004年的“大选”中，陈水扁凭借“两颗子弹”，以微弱优势战胜国亲联盟，引起泛蓝群众对其代表性与合法性的强烈质疑，并引发了持续的街头抗争，引发政治动荡；由于陈水扁的失政、失德与失格，加之其家族和周围高官的贪污，高达六成以上的民众要求其下台负责，国亲联盟也发起了“罢免”活动，但是，由于高门槛的制度设计以及陈水扁对权力的贪念而无法使其下台。依照台湾“宪法”规定，“总统”除犯内乱或外患罪外，非经“罢免”或解职，不受刑事诉究。[11]
其次，权责失衡严重。经过几次“宪改”，“总统”权力大大扩张，而“行政院长”的权力则不断被挤压，成为“总统”的首席幕僚长。“总统”有权无责，“行政院长”无权有责，“立法院”无权无责。“总统”掌握“行政院长”的任免权，不需经“立法院”同意，使“行政院对立法院负责”成为一句空话。“总统”人事任命无须经“行政院长”副署，陷“行政院长”于完全地被动地位。1997年第四次“修宪”规定，“总统”可以经“行政院长”呈请决定解散“立法院”，且不须经“行政院长”副署。
陈水扁上台以后，更是一手主控岛内的行政权力，在6年时间里任命6任“行政院长”，对“内阁”成员的任命也一手操控。2006年5月，弊案缠身的陈水扁面对岛内政治的压力，宣布“三个决定，一个决心”称，除了宪法赋予总统职权外，其余党政权力彻底下放、完全交付，决策由党政干部全权负责，争议循党政机制协调解决[12]。但是，多数舆论认为，这仅仅是陈水扁暂时下放权力，以求自保的脱身之术，当其渡过政治危机之后，还会疯狂地反扑。[13]
三、废省使“四级政府体制”变为“三级政府体制”
“宪改”不仅对“中华民国”的“中央体制”动手术，而且试图改变其“中央与地方”的关系体制，主要手段便是废除台湾省。台湾省级政府取消，“中央”直接统辖23县市和2个直辖市（台北市和高雄市）。
“中华民国”政府原来实行的是“中央”、省直辖市、县市、乡镇四级政府体制。台湾省原来作为“中华民国”的一个省存在，但是当国民党逃至台湾岛后，由于不能实现对大陆的有效统治，在其有效统治范围内设立台湾和福建两个省。其中福建省是一个虚级建构，所以中央政府只有台湾省一个实际控制区，致使“中央政府”与福建省统治区域高度重合。在两蒋威权统治时代，尚不存在台湾省政府威胁中央政府的问题，但是在开放党禁、实施政治革新之后，李登辉不能实现对岛内政局的完全控制，加之当时的省长宋楚瑜有着强大的民意支持，为了防止出现叶利钦效应，防止宋楚瑜裹挟民意威胁自身的统治，李登辉决定推动“废省”运动，将四级行政架构调整为“中央”、县市、乡镇三级。
由于宋楚瑜与民众的强烈反对，李登辉对废省采取了“两步走”的战略。首先是冻省，冻结、虚化省级机构并停止相关选举，然后在择适当时机宣布废省。1996年12月的“国发会”决定“自下届起冻结省自治选举”。1997年六、七月间，第三届“国民大会”第二次会议召开讨论“修宪”问题。在李登辉的强力主导下，7月18日议决通过的“修宪增修条文”决定，冻结省级自治选举，省设省政府、省咨议会，省主席、省府委员、省咨议会议员均由“行政院院长”提请“总统”任命之。“第十届台湾省议会议员及第一届台湾省长之任期至‘中华民国’87年12月20日止，台湾省议会议员及台湾省长之选举自第十届台湾省议会议员及第一届台湾省长任期届满日起停止办理”[14]。
国民党推动废省是由于党内政治斗争，而民进党主张废省则是为了实现“台独”。首先是为了打破“中华民国”体制，利用废省隐性更改“中华民国”“国土面积”。台湾省的废除，一方面使台澎金马升格为“中央”直接管辖，另一方面也间接地将“中华民国”的领土限定在台澎金马，为“一边一国”或“两国论”提供法理上的基础。其次，废省可以精简政府层级机构，省政府的权力得以分割，地方政府将获得更大的自主权。在当时的情况下，民进党研判不可能在短期内赢得“中央”权力，只能在地方上打拼。而废省后地方的权力将大大增加，有利于民进党势力的做大。2000年之后，拥有了“中央”权力的民进党开始利用行政权力积极推动废省工作。2006年新任“行政院长”没有任命新的省主席和省府委员，省府机构开始空转，从而为彻底废省把迈出关键性一步。据岛内媒体称，民进党不断推动的新一轮“修宪”主张彻底废除省级权力机构。
