第1章  引  言

1．1  研究现状

解决台湾问题，完成祖国统一大业是我国确定的新世纪三大任务之一。国内学者从事台湾问题研究的也较多。从1996年以来，在一些期刊上陆续发表了一些有关中国共产党对台政策的研究文章。这些文章主要集中在以下几个方面。

一是就中国政府出台的某个重大的对台政策进行分析。如2002年中国共产党的十六大后，就报告第八部分中关于“‘一国两制’和实现祖国的完全统一”的内容，出现了不少分析文章。2003年3月，胡锦涛主席在参加十届人大一次会议台湾代表团审议时，针对台湾问题，就如何促进两岸关系和推动祖国统一大业进程发表了“四点意见”，以及2005年《反分裂国家法》出台后的一系列分析文章。[1]

二是就某一年的海峡两岸关系进行归纳分析，其中涉及到大陆的对台政策。如曾润梅的《2005年两岸关系回顾》一文；再如亲华的《2003年两岸关系回眸》一文，涉及到了国台办发表的两岸“三通”政策说明书和两岸经贸文化交流的内容。

三是就一个时期的大陆对台政策进行分析。分析所界定的时期有的较长，有的则比较短。时间跨度较长的文章，如中共中央党校博士学位论文李启龙的：《中国共产党与1978年以来的台湾海峡两岸关系》，跨度达到几十年；时间跨度文章较短的文章，如朱显龙的《新一代领导人处理台湾问题的新思维》一文，分析的只是胡锦涛当选总书记之后一年多时间对台政策的一些具体做法。以及清华大学法学硕士论文宿振裕的：《2000年以来中国共产党对台政策研究》。具体说来，在这些文章中，专家、学者们的研究体现于以下几个方面:在海峡两岸实力对比上，有的专家认为，祖国大陆推动两岸关系前进的优势正在充分显现出来。有三大优势:一是经济优势。近年来，大陆在经济建设、对外贸易、外汇储备、引进外资等方面都达到空前水平，综合实力得到进一步提升。祖国大陆拥有的经济优势和发展潜力，成为主导两岸关系发展方向、做好台湾人民工作的重要经济基础。二是政治优势。在与“台独”分裂势力的斗争过程中，祖国大陆在把握两岸关系形势、正确制定对台政策方面更加成熟。三是外交优势。中国的国际地位随着经济持续发展和国际反恐战略的深入越来越重要，在国际政治舞台上一个中国格局更加稳定。[2]

在对台政策的内容方面，有的学者提出，建国50多年来，中共四代领导人在解决台湾问题上经过长期探索，集思广益，终于形成了一套具有中国特色的方针政策，并根据不同的时代特征，在政策的具体层面上进行了适当调整。但是在对台湾的原则问题上，是一脉相承的。主要有这样几个方面:一是四代领导核心都坚持一个中国的最基本原则，这也可以说是中国共产党在台湾问题上的底线。二是不承诺放弃使用武力。在台湾问题的解决方式上，中共一直不承诺放弃武力，是基于国际形势的复杂多变和维护国家主权和领土完整的坚强决心。三是不容外国干涉中国内政。从台湾问题出现那天起，第一代领导核心就对它进行了明确的定位，台湾问题是中国内政，不容外国干涉。四是坚持经济发展为重心。中国三代领导核心特别是第二、第三代领导核心，深深认识到只有自己内功精湛，才能打退敌人的野心、增强民族的向心力。[3]

在党的十六大召开之后，专家、学者们对十六大报告中有关台湾问题的部

分进行了多方面的解读。有一些学者认为，十六大提出了进入新世纪的对台工作纲领。十六大报告对台工作部分的很多论述具有新意和创意，体现了与时俱进的精神。其表现在几点:第一，把国家统一、经济发展和民族振兴紧密联系在一起。第二，十六大报告正式写入了关于坚持一个中国原则的新论述，作为全党的意志表达出来，进步体现了权威性，反映了全党的共识。第三，关于两岸谈判问题，十六大报告提出了新的重要倡议，再次呼吁“在一个中国原则的基础上，暂时搁置某些政治争议，尽早恢复两岸对话和谈判”。[4]

在《反分裂国家法》通过后，有的学者指出，当前台海两岸稳定的威胁，不是来自祖国大陆，而是来自“台独”分裂势力。“台独”分裂势力处心积虑，企图把台湾从中国分裂出去。《反分裂国家法》是被逼出来的，是为了回应这种威胁，针对“台独”分裂势力企图把台湾从中国分裂出去的意图制定的。其目的是为了打击“台独”，维护两岸关系的稳定。《反分裂国家法》的重要意义在于凝聚了包括台湾同胞在内的13亿中国人民的共同信念，表达了反对和遏制“台独”分裂的坚强决心，向国际社会完整昭示了中国政府和人民的意志和主张。[5]

关于两岸关系发展的前景，有的学者认为，在本世纪的头二十年，两岸发生全面政治军事冲突的可能性不大。因为大陆方面将致力于内部经济、社会发展。台湾当局则受制于大陆及国际压力、受制于岛内的“中华民国宪法”，也没有从法理上贸然推行“台独”的本钱。从长期的战略角度来看，要对两岸关系发展的前景抱乐观态度，两岸双力虽然存在严重政治分歧，但也都有维持两岸关系稳定的意愿。[6]

1.2研究方法

台湾问题是中国最核心的国家利益，因此涉及对台政策的调查和研究工作，历来受到国家的重视。温家宝总理在2003年12月7日晚在纽约下榻的饭店会见了美国著名专家和学者时说到：“浅浅的海峡，国之大殇，乡之深愁！”我们坚持“和平统一，一国两制”，只要有一线希望，就会尽最大努力促进和平统一。维护国家统一是民族的最高利益，我们绝不允许有人将台湾从祖国分裂出去。[7]

本论文试图完成对1996－2006年这十年间大陆对台政策的效果评价、确立大陆政策和台湾民意之间的对应联系并尝试构建大陆对台政策的评估体系这三个研究问题。以此，勾勒出大陆对台政策的发展轨迹，比较不同阶段的得失，回答如何更好的争取民心，如何更好的发挥经济、文化等因素的作用，这些对于当今的两岸关系研究中，具有重要现实意义的问题。

本文作为同名课题的成果总结版本，采用了大量中国社会科学院台湾研究所的第一手数据资料，力图做到资料翔实、数据准确、论证有力。

本论文侧重点是勾勒出大陆对台政策变化与台湾民意之间的相互关联关系。我国学术界对这一论题还少有研究。目的是在论述大陆对台政策变化与台湾民意之间的基础上阐述出我国今后出台对台政策的指导意义。

本文将坚持马克思主义辩证和历史的研究方法，从整体和宏观上把握论题，同时也会采用理论和数据结合的方式进行探讨和研究。

本论题属于跨学科问题，主要是跨国际政治学、社会学和传播学三个学科，所以在探讨和研究该论题时，在使用国际政治传统研究方法的基础上也会借鉴社会学和传播学的一些相关方法。在方法使用上借鉴了个案研究法、定量统计、建构模式研究、对比研究法等研究方法。

第2章  大陆对台政策的概念及界定

2．1  政策概念及其特点

   “政策”作为一个学术概念，对其解释并不是固定不变的。对“政策”的狭义定义，我们可以参见工具书《现代汉语词典》：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。[8]而根据英国政治学者H.K.科尔巴奇的观点，“广义上的政策是观念框架的一部分，通过这种观念，我们以这种方式或不同维度来理解我们的生活。”在他看来，政策是一种给思想贴上标签的方式，用这种方式我们理解世界是什么，以及证明实践和组织的正当性。[9]

    事实上，要想弄清政治的概念，我们不得不提到相关的几个概念。首先是政府，政策在本质上是政府行为，其中政府作为政策的执行主体地位是不言而喻的。

其次是统治，政策表现出了一种自上而下的秩序性，这恰恰是权利实施的一种过程，也就是统治者对内或对外进行命令和执行的过程。

最后，政策和决策密不可分，好的政策可以对具体的政府管理事务做出正确的、清晰的选择，可以达到良好的目标和效果。

    由此可见，政策是三个层面概念的统一体，一是规范和标明政策行为的行为原则，二是清晰的政策决定过程，三是执行政策所采取的具体行为。

    政策有四个方面特点：

    一是工具性。政策都被视为组织对于某些客观目的而作出的设置，这些客观目的既可能是宏观的，也可以是细微的。

    二是等级权威。政策实现的基础是政策制定者所具有的权威，权威为政策问题提供了合法性，政策出自权威，也流向权威。权威之下是等级，政策又需要以等级连接的组织进行自上而下的传达。

三是秩序下的一致性。有效的政策落实，要求行动的所有片断都必须彼此契合，形成组织整体、一个独立的政策系统的一部分。当然，这种一致性在现实中是不可能绝对做到的，不同的参与者会通过互相的博弈影响整个政策的过程，但一致性毕竟具有着一种规范的权力。[10]

2.2   大陆对台政策内涵和外延

2.2.1  对台政策：指导层面和操作层面

    与“政策”一词含义的复杂多样相似，大陆对台政策也是一个复杂的多层次体系。从宏观的指导层面看，一部分政策指的是指导性行为原则，这些原则往往只涉及抽象的教条以指导整体对台工作。从微观的操作层面看，绝大多数的政策则指向一个具体领域，只解决一个具体问题。我们按照这种分类，把前者称为对台政策原则，把后者称为对台政策细则。

建国以来，对台政策原则有一个相承接而变化的过程，整个过程基本上与两岸关系的走势相一致，可以分为改革开放前的武力收复、统一战线时期和改革开放后特别是1987年两岸恢复交流以来的一国两制、反对台独时期。而从邓小平主政时期，确立一国两制、和平统一的政策以来，第二代、第三代和第四代领导集体在对台工作的政策纲领上都有所不同，而从历次党代会上提出的对台政策表述也往往既承上启下，又与时俱进。

如果结合到1996－2006这十年间的对台政策指导，最主要的是在“一国两制，和平统一”的大方针下，“江八点”和“胡四点”分别可以作为第三和第四代领导人的对台政策原则。此外，2005年3月通过的《反分裂国家法》本身的不少内容，[11]既是法律条款，更是扮演了对台政策核心原则的角色。在第二章中将重点分析这十年间的对台政策原则的发展趋势。

而对台政策细则，则是包括了相当广泛和细致的各种对台措施。其领域涉及两岸交流的所有方面，可以包括台商在大陆的生活和工作问题；包括两岸人员的交流和往来问题；包括农业、金融、卫生、教育的合作问题；以及双方通航、开放市场等等。例如，2006年8月24日中央台办会同教育部公布了2006年开学实施对台湾学生赴大陆就学收取同等学费并设置专项奖学金的政策。[12]这项政策本身针对的是大陆学校招收台湾学生这样一个事件，所以具有较强的针对性和所指性。这类政策往往落实到一个或数个政府部门、企业和社会团体，可以直接进行实践操作。

2.2.2 对台政策：政治、经济、文化和“三通”

    如果横向的从各个具体领域来看，对台政策涉及到多个部门。其中，最主要的是政治、经济、文化和交通几个问题。

    首先是政治问题。这涉及到台湾和大陆的政治谈判、台湾在国际上的所谓“邦交”和“生存空间”，还有大陆反制“台独”活动等问题。这类问题一直都是两岸当局互相角力的主要战场所在。在这些问题的对台政策上，一直是比较小心谨慎的，注重从全局考虑，注意国内外各方面的影响，尤其是注意台湾民众的情绪反应。

    其次是经济问题。随着改革开放以后，尤其是最近十年来，祖国大陆全面落实以经济建设为中心的路线，抓住和平机遇期加快发展，综合实力得到进一步提升，使得大陆对台的经济优势越发明显。以2006年为例，台湾全年实际GDP总额预计3704亿美元，大陆GDP为20.94万亿元人民币，比上年增长10.7%[13]，台湾经济规模占不到大陆的15％。同时，台湾经贸对大陆的依赖性不断加强，据台湾当局统计，2006年台湾对香港及大陆的出口总额达891.9亿美元，占台出口比重的39.8％，顺差625亿美元，再创历年新高。[14]大陆的台第一大出口市场和第一大顺差来源地的优势，使其必然把经济交往变成对台工作的主战场。

    再次是文化交往。大陆和台湾同根同种，文化共同性是联系双方，维护精神统一的最大纽带。台湾90％以上的居民来自大陆，其中80％多的人和福建省闽南地区的文化习俗相近。发挥文化亲缘特点，打好“文化牌”，一直是对台工作的重要环节。从妈祖文化、炎黄文化的两岸交流，再到戏曲、歌舞和书画的台湾巡演，最后是两岸媒体的交流等，都算得上重要的对台文化政策。

    最后“三通”问题是又一个独立贯穿于两岸关系的内容，不仅仅局限于交通和事务内容，也涉及到了政治和安全问题。可以算是目前对台工作中的一个相当重要内容。

    以上的四大对台工作领域中，经济领域是工作基础，政治领域是工作核心，文化领域是工作亮点，而“三通”问题则是一个相当重要和迫切的具体问题。

2.2.3  对台政策：官方政策行为和民间政策行为

    从对台政策的具体操作者和作用渠道来看，还可以分为官方实施政策和民间实施政策两种。官方政策，顾名思义是由中央和地方各级政府和各个部门所参与实施的政策。这类政策行为，遵循的是传统政策执行的古典模式，认为官员制定政策，行政人员和参与民众执行政策，二者有明显的分工。这种政策思路，强调制定和执行的分立性，各自任务不同。并且假定，政策是由上层规划和制定的，然后它们被翻译或具体化为各种指示，以便下层执行。[15]这类政策的特点往往是具有强制力，例如2005年6月15日，我政府宣布放宽台胞在大陆就业的条件，以及简化台胞往来大陆的出入境手续。[16]这样一个官方政策行为，是自上而下传达，由各级各部门的行政人员实施的。

    另一方面，在大陆政府的对台大方针范围内，在政府隐性的“因势利导”下，有些对台政策更多的是通过两岸的“民间社会”层面来计划和施行，而这种下层的行为背后往往存在着政府的“推手”，而这类行为的过程和效果也放过来可能影响到进一步的政策制定。比如说2002年4月25日，福建省泉州市天后宫妈祖及护驾团乘船直航澎湖马公港，实现了两岸分离半个世纪以来，祖国大陆与台湾省澎湖县间首度直航。[17]这样一个行为的实施者和实施渠道表面上都是由民间的妈祖信教人士来完成的，但是背后也有两岸政府“小三通”政策的影子。而最终，这种民间完成的政策行为，可能导致两岸当局有一些进一步朝向实现“三通”的政策出台。

2.3  对台政策制定

以上篇幅简单理清了大陆对台政策的分类和体系架构，为了更好的理解对台政策的变化因素，我们先简要分析一下大陆对台政策是如何制定出来的。

过去，老一辈革命家在对台工作上会考虑诸多因素，但最后的政策决定可能比较多的是人治的，感性决策，缺少科学、规范的现在决策体制。而现在中共中央和国务院对台政策的出台，同其他外交或公共政策的制定一样，都遵循着一定的政策制定程序，基本上可以分为一下五个部分：

1、问题界定。首先，会有相关部门将涉及对台事务的相关问题提出来，根 据问题的性质，将其汇总到中央、国务院或人大的相关办公部门。这些问题会按照其问题类型、涉及领域、利益载体、特征和实现方式等进行分类和界定（见图1举例）。最后，形成某个问题的专门报告。

图1    对台问题按利益载体类型分类表

 2、信息收集。然后是对该问题的相关信息、情报、统计数据的收集整理。这些信息的收集工作，可以是在问题提出之后进行，但是更多的是在日常的对台研究中就已经收集好的。这方面工作涉及到安全部门、军事部门、商务部门、外交部门以及其他相关单位中的涉台部门，还包括一些有长期驻外记者的媒体。事实上，对台工作的信息收集是一项长期性的综合工作，同时还建立了相当规模的信息资料库。

    3、智囊分析。现代发达国家的对外政策的制定，离不开一群为政府官员提供智力支持的专家，以及一系列专业分析的官方或民间的智囊机构。中国大陆的对台研究机构也颇具规模。其中既包括一些专业研究所（如中国社会科学院台湾研究所），也有一些高校的研究机构（如厦门大学台湾问题研究院）。但是，民间的对台研究力量仍然十分有限，各种对台研究专家都不同程度具有官方背景，所以其对台政策研究的独立性和客观性有待考量。

    4、方案形成。这是政策出台前最关键的准备工作，通过对已有问题的相关因素分析，提出若干解决方案。对于政策方案的规划，公共政策专家罗伯特·梅耶认为要具备五个特性。一是目标导向性，要考虑到可能出现的各种问题而进行前瞻；二是变革取向性，政策方案要留有进一步变动和创新的空间。三是选择取向性，要尽可能扩大一个方案中可以选择的机会，要从广度和深度上包含一系列大大小小的抉择活动；四是重视理性；五是群体取向性，方案中要集中各个部门、各种学科专家的集体参与和补充。[18]只有具备这几个特性，才能设计出好的方案，并且完成对方案可行性和后果的评估。

    5、依法决策。对台重要政策制定最后的决策部门主要是中共中央政治局和全国人大常委会等国家权力的中枢部门。基本上遵循的是民主决议或集体决定这两种程序，对于像《反国家分裂法》这样的重大法律决策，还必须通过人大立法程序进行。而某些部门性或地方性的对台法规和政策，必须在不违背中央对台方针、政策的前提下可以单独决策制定，但仍旧必须向中央政府报批。

第3章  大陆对台政策十年间效果的综合分析

3.1 指导思路和具体政策变化分析

海峡两岸利益冲突及对共同利益的寻求，从利益的角度分析社会政治问题是政治学中一个重要的研究途径。[19]了解利益冲突所在的最终目的是对它们进行处理，努力寻求协调和化解利益冲突的途径。一般来说，促使冲突向合作的转化是处理利益冲突的基本过程。这其中大陆有五种策略和方式可供选择，用二维坐标表示如下：

从图表中我们得知，强制是一种利益冲突的激化，是为了自己的利益而牺牲别人的利益；回避是一种对自己和别人利益的消极搁置；妥协是双方都做出利益的让步以寻求一种可被别双方接受的权宜之策；克制是牺牲自己的利益去满足别人的利益；解决是经过坦率真诚的协商来达到双方利益的共同实现。[20]具体适用哪一种处理方式则需要根据利益冲突的实际情况而定。

从1996年到2006年，两岸关系共经历了三个阶段，即政治震荡和政治对话交错期（1996年初大陆对台军演至1998年“汪辜对话”）、两岸政治关系持续紧张期（1999年“两国论”出台至2004年底台湾“立委”选举）、两岸关系重大转折期（2005年3月胡锦涛发表“四点意见”至2006年底的“北高”市长选举）。针对这三个阶段的两岸关系，我们也可以根据指导思想把大陆对台政策总体上划分为三个时期。

1、从“江八点”到“胡四点”。

从对台政策宏观指导方针来看，依然是邓小平提出的“一国两制、和平统一”，但是，十年间的具体指导思路却完成了从“江八点”到“胡四点”的转化和创新。

1995年1月30日，江泽民在迎新茶话会上发表了《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》的讲话，正式提出了现阶段对台工作的八项主张。[21]其主要内容包括坚持一个中国原则，反对任何形式台独；尊重中华文化的纽带作用，尊重台湾同胞的意愿；主张两岸间开展交流，双方政府进行对话；加强经济合作，努力促进和平统一等。这一纲领性文件，自从其发表之日以来的十一年间，始终指导着大陆对台工作的进行。

2005年3月4日，胡锦涛在看望出席全国政协会议委员的时候，提出了新形势下发展两岸关系的四点意见。这四点意见通常也被概括为“四个绝不”，即坚持一个中国原则决不动摇；争取和平统一努力决不放弃；寄希望于台湾人民的方针决不改变；反对“台独”分裂活动决不妥协。这四点意见表面上是对“江八点”的简化，然而通过包括后来的贾庆林的讲话我们可以看出，“胡四点”在外延上是有很大突破的。

首先，比起“实现统一”的目标，更加注重守住“防止台独”的底线。“胡四点”比起“江八点”来，显得更加务实，更能灵活变化。

其次，更为突出强调对台湾民心的争取。“胡四点”将“寄希望于台湾人民”明确放在了对台工作的基础性位置，使得各项政策更具有怀柔安抚的性质。

最后，硬的政策毫不含糊的前提下，“胡四点”目光放的更加长远，不急于一时，也不求政策立竿见影的效果，而是更在乎政策的的长期效果，强调和平统一的长期性、艰巨性，对台政策的连贯性、权威性。可见胡主席 “四点意见”的提出极大的丰富了党对台方针政策的内涵，更具鲜明的实践性和可操作性。[22]

2、从强调“原则的坚定性”到坚持“原则坚定与策略灵活”相结合

从三个时期看，第一时期具体的政策特点是硬的很硬，包括军事上登陆演习、导弹试射，外交上进一步打压台湾在国际上的外交空间，同时在政治上不断的尝试与台湾进行谈判，包括第二次“汪辜会谈”等，急于给台湾造成缓和关系、实现“三通”的压力。两岸关系“震荡”和“对话”并存，“文斗”和“武斗”同时存在。大陆的对台政策显得手段比较单一，思考层次也比较简单。

第二个时期的具体政策特点是，政治上互相对峙，关系紧张，缺少对话。这个时期台湾经历了国民党向民进党的政权交替，台独势力迅速膨胀，李登辉在其执政后期抛出“两国论”，然后是整个台湾社会形成蓝绿两大阵营的对峙。但是，在经济交往上却取得了迅速的发展，文化互动也更加频繁。大陆对台政策呈现出“政冷经热”的态势，但是总体而言，对台湾政治和台湾民意能有所作为的政策不多。

第三个时期是一个对台政策的重大转折时期，大陆的一系列举动可以概括为“利益怀柔、争取民心、政治低调、以法反独”。