在20世纪中叶修订出版的权威《奥本海国际法》里,已呈现出既恪守传统的国家至上原则、又注意到尊重人权的动向的有矛盾却十分重要的色彩。根据其解释,一方面,国际惯例和法则允许一个国家除条约的义务外,有权“任意对待本国人民和无国籍人,而对待的方式不是国际法通常所过问的事情”;另一方面,它也注意到,国家实践与“人权”学说在争议中越来越多地建立起联系,例如,第一,国家必须尊重居留在其领土上的外侨的国际权利(确切地说是这些外侨国家的国际权利) 。第二,为保卫被一个国家横加蹂躏的人权而进行人道主义干涉的原则和实践,是时常有人主张并且有时也付诸实践的。第三,各种保护宗教的或语言的少数者的条约表明一种趋势,要以国际监督和国际强制的方法,去承认一个国家内至少某些人的起码权利。第四,一大批属于人道主义性质的条约(如废除奴隶制度的条约、禁止奴隶贸易的条约、废除强迫劳动的条约、保护无国籍人和难民的条约、保障健康和防止戕害健康的条约、保证人道的工作条件的条约等)都证明个人利益和国际法之间的密切关联。虽然以上所述的这些发展在法律上都没有使人类基本权利成为实在国际法的一部分的效力,但是它们对于国际法的这一方面具有重大意义。《联合国宪章》一再承认“人权和基本自由”,对于这个在法律和政府中久未解决的问题,可能已开始有一个决定性的新转变。在有些情况下,例如在《欧洲人权公约》中,这种发展已经取得了对国家有约束力的明白规则的形式。[5]
现在,人们从更加复杂多变的现实出发,提出了更新和充实传统主权观念的各种思路。例如,在维护核心主权的前提下,把主权看成包含多个层次的、更加灵活和丰富的形态,某些外围的、边缘的主权可能随着时代变化而让渡、调整、受约束;主权与人权不是对立和割裂的关系,而被视为进步时代的社会中相互依赖、相辅相成的对子;超越狭隘法理的主权本身不再是一个恒久不变的范畴,而是可以随着主权的承载体(国家)之内政外交的进步性或落后性而增强或削弱的东西。这种变化后的主权观与过去的定义相比,最大的区别是国家与社会的关系被重新界说, 个体的、能动的“人”(公民)被看重和大写,成为主权观的中心内容和重心所在。在新的定义下,一个国家之所以拥有主权权利,不仅是因为它在联合国和各种国际制度内占有名义上的席位,更由于它能够在国内尊重和维护本国公民的基本权利(生存的权利、不受威胁和恐吓的权利、参与决定的权利等) ,在国际上尊重和维护得到公认的一般准则(和平稳定、合作发展、相互尊重等) ,简言之是实施“良治”。国家的权利与国家的责任是等重的、不可剥离的。1994年卢旺达惨案发生后,国际社会受到了很大的震动与提醒,即主权原则必须以对人民负责及地区稳定为前提,屠杀本国百姓的当权者是不配享有不受干涉的权利的。冷战结束以来的许多国际干预实践和国际法判例都在循着这条思路前行,规划、引导着各国的议事日程和司法进展。
例如,对智利前独裁者皮诺切特的追溯性司法判决、对中非前总统泰勒的国际刑事审判、对前南斯拉夫和卢旺达境内发生的严重违反国际人道主义法的行为所设置的国际法庭及审判结果等都有这方面的新含义。固然,它们极富争议、非常复杂,既有社会进步含义,亦有国际政治斗争内涵,不可简单化和以偏概全,但显而易见的是,它们的数量和影响力均有增多趋势,得到联合国及相当多的西方国家和某些发展中国家的认可与支持,强有力地引导着新的国际法制定和司法执法过程。试以皮诺切特的豁免权问题为例。众所周知,智利前领导人和军事独裁者、20世纪70年代通过政变推翻民选的阿连德政府后上台的皮诺切特将军,在几十年的执政期间,虽然经济政策方面取得了很大成就,但在国内政治运作方面却极富争议,引起国内外广泛的批评与谴责。例如,为了巩固权位,他授意实施了一系列酷刑、谋杀,涉及对象既有本国的公民,也有外国人。在他下台之后,尽管作为前国家元首和终身参议员享有理论上的豁免权及外交护照,皮诺切特还是一再受到多个外国法庭的追究,并引发了有关豁免权、引渡、外交特权以及国家司法管辖范围的诸多争论。仔细观察这中间的各种讨论,可以发现,以往不争的“主权豁免”原则(即“国家司法豁免”原则:国家行为和财产免受其他国家的司法管辖和执行,其中的国家行为既包括国家机关的行为,也包括国家元首、政府首脑和代表国家执行公务的其他人的行为)以及同样是传统国际法内容的“外交特权与豁免”惯例(即持有外交护照者享有不受外国司法管辖的权利) ,在“皮诺切特案”中受到一系列质疑和修改。1998年11月26日,英国最高法院以皮氏在其执政期间的某些行为构成国际法上的犯罪、超越其国家元首的职权范围为由,认定他不能享有豁免权,推翻了此前英国高等法院对皮氏享有“主权豁免”的裁定。这种判决自然引起广泛的争议,像一柄“双刃剑”,一方面给少数发达国家的任意司法解释提供了某种先例, [6]给大国强国的霸权主义创造了新的空间,但同时它对那些仍在源源不断产生的类似皮诺切特的不法行为产生了潜在的然而有可能是重要的威慑作用,尤其对那些国内治理不良、有专制倾向的弱小国家的弄政者造成一定压力。不管喜欢与否、承认与否,这是当代国际关系的新现实,是冷战结束以来一个日趋增大的国际动向。
仔细注意一下当代国际关系的实践,不难发觉新主权观的时代顺应性和历史进步性。在20世纪中叶前后,殖民主义枷锁被打碎,一大批新国家出现,这时期的国际法主要是帮助这些国家立足,维护各国的平等尊严和自主选择发展道路的权利,典型者如雅尔塔体系诞生后制定的一系列国际规范。到20世纪后期,在前述全球化进程的推动下,国家间政治朝着世界政治和多元民主主义的方向演化,新制定的各种国际法律越来越多。从本质上讲,它们是对国家可能的专制和不人道施加的限制,是对公民个人权利和社会本位的保护与弘扬,例如《残疾人权利公约》、《反腐败国际公约》、《禁雷公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、保护妇女和儿童的各种法律法规以及各种反歧视规定等。一个趋势是:国际上新制定的各种法律,以联合国及其各主要下属机构为代表, [7]其定位正在逐渐从维护强者地位向保护弱者权利的方向转变,从国家中心向社会重心的方向转变,从仅仅看重国家的独立自主身份向同时强调国家的权利和责任的方向转变。以人为本、社会为基是这一进步的实质所在。[8]在最发达的地区西欧,这种以人为本的主权观已扩展到了地区治理层面:各个国家在保持文化多样性和核心决策权的同时,还必须尊重“地区社会”各个成员、所有邻邦的意愿,并且做出许多共同约定(如不开战、不违法、国内法律不与欧盟最高宪章相抵触等)和自我约束(一些学者和法律专家称之为新的“社会连带主义”) , [9]以保证地区共同体的政治、经济、安全、社会、外交乃至生态等各个领域的法律制定和执行具有进步内涵。[10] 尽管在实际操作层面仍然存在大量与此精神不一致的消极现象,仍然存在传统权力政治和国家利益至上的各种干扰与冲动,但人们不能不承认,西欧地区的国际法和国际关系进展与康德所预期的方向是更加接近了,而不是相反。
以此为证据,笔者的中心观点是,国际政治研究与国际法研究在新形势下的结合必须依据时代的潮流和需求,深入探讨仍旧以主权国家为基石的国际体系下国际关系的演进规律,认真研究新出现的各种因素(如区域主义、人本主义、国内法履行对国际法的不抵触、国际政治的组织化和规制化、全球新社会运动和良治压力等)发展壮大的可能性与时间表,全面比较各种国内制度安排及意识形态下制定外交和国际战略的不同途径和效果,对法学的“工具箱”和国际政治学的“工具箱”进行重新清理、归类和翻修,力争有新的运用和新的成果。可以说,这既是学术上的艰巨挑战,也是理论升华的重大机遇。
当然,在判别国际法和国际政治的进步趋势及二者结合的可能时,也不能忽略强权政治和霸权主义的消极影响。它们往往混淆人们的视野,模糊问题的性质,使是非曲直难以判断。首先,霸权国家常常“挟天子以令诸侯”,在公权力(如联合国)和国际法下,塞入和推进一己私利;一旦国际法和国际舆论不利于这种做法时,便以退出国际机制或以削减经费的方式相威胁。这种损公肥私的行为当然降低了某些国际法和国际规范的合法性及公信力。而且,这种对国际法和国际机制有保留、有选择、不合理的利用(及添加) ———如对待国际核不扩散体系的多重标准以及针对所谓“无赖国家”和“基地”组织实施的“海上拦截行动计划( PSI) ”———也增加了国际制度和规范执行时的复杂性和其中所含合理成分落实的难度。事实上,在当代国际关系和国际法的框架下,“霸道”和“王道”的界限并不总是那么黑白分明、容易辨认。二者有时分得很开,有时纠缠不清; 有时“王道”削弱了“霸道”,有时“霸道”挟持着“王道”,常常造成国际社会特别是受欺压方的困惑和不满。这是我们在研究国际政治特别是国际安全中的冲突与对抗时必须特别谨慎处理的难题,是结合国际政治研究使用国际法工具时最复杂的一面。或许权力与法的复杂关系是最值得学术界花大气力投入研讨的课题之一。
三 国际政治与国际法的“联姻”应立足于中国国情及重大需求
我们必须认识到,国际政治与国际法研究在中国的结合不只符合国际上的一般趋势,也特别适应了中国自身的要求。简单说,为了中国倡导的和谐世界理念得到更好的推动,也为了中国自身和谐社会建设的扎实推进,需要国际政治学者和国际法研究者的更大互动。
自改革开放以来的近30年里,与全球化时代的基本走向一致,中国社会发生了巨大的变化,这就是市场化条件下中国公民社会的成长以及个人权利意识的增强;是传统的国家权力受到规范和约束,朝着以人为本、以社会为基石的方向调整;是产权、公民权和法人身份的普及和深入进展。这是国际关系研究重视国际法律及法理的社会基础和认知环境,是潜移默化塑造中国新生代学人的思想视野和学术范式的重大前提。与国内的变化相适应,中国外交和各个领域的涉外交往也在从单纯注重领导人的国事活动及政治安全大战略向着注重民情、民意、民生的方向调整。在近年来中央领导和外交部门首长的各种谈话里,这些调整有着清楚的显现。在笔者看来,新时期中国外交的公信力主要取决于上述人本主义的决策过程。这里再次提到“参照系”的问题,就是说国际政治和国际法两个学科的“联姻”应当着眼于新时期中国社会进步的一般趋势,把公民社会的需求及以人为本的立场放到首要位置。例如,对一些敏感而重大的国家安全和外交政策的制定,如何在满足基本的保密条件和决策效率的前提下,使社会和公众对外交过程有更大的知情权和参与可能? 以朝鲜核问题为例,它虽然包含很多复杂的战略机密,但同样有可能拿到更大范围加以研讨,让外交和军方之外的学术机构、商务部门、大众传媒以及普通百姓有一定的发言权,尤其让法学家和国际政治分析工作者有更多的探讨空间,从而使最终的决策过程最大限度地代表广大民众的意志和要求。
2006年年底以来,中国关于朝核问题的研讨以及公众和媒体表达的某些批评意见,显示出这种积极调整的势头,也从一个角度提示了国际法对于新时期中国的国际政治、安全和战略设计的重要。朝鲜半岛近代以来一直是对中国安全至关重要的区域。半个多世纪之前中国曾经与朝鲜并肩作战,两国军民由此结下了深厚的友谊;最近30年,中朝两国走上各自的发展道路; 1993年中韩建交后,“对等”逻辑逐步应用于中国对待朝鲜半岛南北双方,由此掀开了中国与朝鲜半岛关系史上新的一页;在朝美关系紧张的背景下,朝鲜近年来加紧了核开发的步伐, 2006年9月间更不顾包括中国在内的国际社会的劝阻,悍然进行核试验,造成周边地区的强烈震动和国际社会的严厉批评。鉴于上述复杂因素,从中国的利害关系及未来发展统筹考虑,也结合中国作为负责任大国对国际上的义务与承诺,最近几年,中国主持了有关朝核问题的六方会谈,在防备和制止美国等少数西方国家强力解决朝核问题之企图的前提下,对朝鲜的核开发动向公开表达了坚决的批评与反对态度,两国关系正在从战争年代的特殊盟友关系朝着和平发展年代的国家间关系方向调整转变。这是一个历史性的变化。笔者认为,这种历史性的调整是一个长期细致的艰苦工作,它不仅需要政治和外交高层的坚定意志,更需要社会公众和媒体的理解支持,还需要国际法学界和国际关系学界协同的分析论证。就最后一方面而言,比如,需要从法理上证明朝鲜的核试验及整个核开发计划与世界进步潮流和多数国家的愿望不符,与《联合国宪章》关于“不威胁使用武力”的精神不符,与联合国的数次专项决议和国际原子能机构的要求不符,与“国家权利/国家责任相一致”的当代全球进步吁求不符(特别要考虑朝鲜的“先军政策”与国内民众的生活状况之间的落差) 。此外,还需要认真考虑如何调整中朝之间原有的某些双边协议及安排,使之既符合两国关系的现状和发展趋势,又能最大限度地稳妥推进和避免不必要的国家关系争议。朝核问题是中国今后一段时间面临的区域安全的主要难题之一,也是中国国际关系学界义不容辞的优先任务之一,但离开中国国际法学界同行的参与和论证,离开对上述问题之答案的把握,对外政策变革的合法性基础将会显得薄弱,我们的外交官和政治家在国际场合也很难进退自如。
从中国与世界的关系观察,特别是从中国对国际制度、国际组织以及重大国际法律规范的态度着眼,不难发现一条明确的线索,即新中国早期毛泽东时代对于国际体系的态度是某种“拒绝”或“观察”,邓小平时代改成“加入”与“适应”,到现在变成“争取更大发言权、承担更多义务”。今天,中国参与国际组织和各种公约的数量及程度不仅达到本国历史上空前的水平,而且在世界大国里居于比较靠前的位置,中国以负责任大国的态度,与外部世界建立起相互依存的关系。由体系外的“反对者”到体系内的“参与人”再到体系中的“较强者”,身份的改变决定了中国对国际组织、规范和法律大相径庭的态度。显而易见,对国际法和国际惯例的认真遵守乃至主动塑造和维护是我们的必由之路。胡锦涛主席在纪念联合国成立60周年的纽约峰会上倡导的“和谐世界”理念不仅体现了中国人民和领导层对世界秩序的诉求,也折射出对当下中国自己的基本定位。这一理念反映了现阶段中国积极建设“和谐社会”、努力营造有利于自身发展的外部环境的根本利益。然而,正像建设“和谐社会”必须以人为本、依法治国一样,倡导和推进“和谐世界”同样需要以人为本、尊重并执行国际法律规范,两者的法理依据和基础是相通的。很难想象,一个不遵从国际准则和公众舆论的国家能够凝聚本地区各国和国际社会的意愿、推动和平与发展的国际事业。美国的硬实力确实超群,但它屡屡违反国际法、无视《联合国宪章》,严重损害了它的形象和利益。这是一个深刻的教训。中国是一个快速和平崛起的发展中大国,如果我们自己不认真履行国际法和国际组织的各种义务,“和谐世界”的倡议最后就可能落空。这一切都说明,国际政治理论的教学工作者要更关心通行于当代世界的国际法及惯例的各种功能,研究它们与权力结构和权力政治的复杂互动,分析国际法律与公约的淘汰机制和优化过程,注重这些约束机制对于本国国民和国际社会的教化(或惩罚)作用。
对于中国这样一个在本地区有举足轻重的影响、在全球事务中也有日益增大的兴趣的国家来说,处理好权利(利益)与义务(责任)的关系是一个相当重要却委实不易的事情。一般而言,在主权国家仍然是国际关系基石的时代,追求或推进本国的国家利益,在国际体系里争取最大限度的发言权、影响力和各种权利是理所当然的优先目标,是维系国际秩序稳定、保证各种权力制衡、促使法律规章到位、推动国际进步事业的前提。没有合理、有序、认真的国家利益追求及相应安排,就不会有合理、有序、认真的国际协调过程及司法解释。假使没有联合国、世界贸易组织、核不扩散体系和国际气候制度等对中国发展中大国地位的肯定和保障,没有这些国际制度和公约提供的机遇和利益,没有中国人坚持不懈要求的某些标准和条件的满足,所涉国际制度和公约的公允性和有效性可能比现在要差。在这个意义上,中国必须依据国内议事日程和重大发展需求,争取更加充分、更加深入地参与各种国际进程,包括在主要国际法和国际规范的制定方面占有更大的权重。但是,我们也必须清醒地认识到,在一个日益开放和进步的全球化时代,在国际社会的道义准则和合法性标准越来越被各国广泛了解和接受的形势下,对国家利益和各种权利的追求以及实现它们的方式并不是无约束,而必须遵从一般的国际理性和惯例,不与多数国家接受的共识发生直接的矛盾和对抗。站在这样的角度上衡量,国内法先于国际法、国内议事日程高于国际社会吁求的传统政治思维,必须加上特定的“限制词”和充实新的内涵,否则越是实力较强、涉足领域较广的大国,越是可能像美国那样时时惹麻烦、处处讨人嫌。实践证明,凡是遵从国际道义和国际规范的国家,哪怕暂时弱小或一时利益受损,最终也能赢得尊敬和相应的影响力;凡是违反国际道义和国际规范的国家,纵使实力超群或拿到眼前的某些好处,到头来也会受到惩罚和丧失某些重大利益。世界越是发展,人类越是进步,这种逻辑就越是彰显、有力。
中国是一个还处于社会主义初级阶段的国家,国内体制和国际形象有其特殊的一面。如果我们在国际事务中没有掌握好追求国家利益和自身权益的分寸,在国内舆论宣传和意识形态工作中片面夸大某些对外主张和权利要求,很可能造成外部世界的各种误解,招致攻讦和责难。同理,哪怕国内仍然有一些经济困难、援助需求和待接济群体,作为联合国安理会五个常任理事国之一和全球发展最快的大国之一,中国非常有必要保持乃至增大自己的国际义务,包括承诺各种外援、派遣维和部队、在国际灾难关头及时出手相助等。也许更重要也更不容易做到的是,自觉遵守国际法则和制度规范,努力遏止国内违背国际道义和法律公理的言行。要尽力使国家利益的实现与国际准则的维护协调一致、统一起来,而不是割裂开来、对立起来。当我们习惯于说“人民的利益高于一切”、“政府的方针代表最广大人民群众的利益”等说法时,务必认真想一想:什么是“人民的利益”? 在不同的时代和条件下这种利益有什么变化? 为什么当下在党和国家的政策中越来越多地出现了诸如“执政为民”、“以人为本”、“社会需要”、“政府官员的公务员性质”、“维护现有国际秩序稳定的负责任大国”等字眼? 如何理解中国的公众(特别是在经济成长和政治发展较快的沿海地区和大中城市里)越来越具备维护个人权利的意识和更加愿意在发生纠纷时诉诸法律和经济手段等现象? 它们与现时代国际关系的演化规律尤其是最重大的进步动向有何内在联系? 在笔者看来,一个正在建设中的中国公民社会,必须捕捉和跟上世界发展和人类进步的主流,要在优先发展本国民生和民主的过程中,尽力适应调整中的国际关系准则和国际法律规范,使二者最大限度地结合、协调和“共赢”,而联系它们的“黏合剂”或者说“要素盒”则是日益受尊重、不断被大写的(国内范围的)“公民权”、“产权”和各种法权以及(国际范围的)“公民权利和政治权利”国际公约,乃至各种推陈出新、被历史逐渐认同而非受少数大国操纵的国际法律法理。这既是对本国人民和对国际社会的承诺,又是自我教育和努力提升的进程,是中华民族在新的历史时期立足世界民族之林、为古老的本国文明史谱写新篇章的机遇。
注释：
1. “总的说来,国际政治关系和国际法律关系,即国际政治和国际法,是有密切的相互关系的。也可以说,国际法是国际关系的一个方面,而在这个意义上,国际法学是国际关系学的一个部门。”参见王铁崖:《国际法引论》,北京:北京大学出版社, 1998年版,第6页。
2. 转引自王铁崖:《国际法引论》,第3页。
3. 参见[德] 伊曼努尔•康德著,何兆武译:《永久和平论》,上海:上海人民出版社, 2005年版,第66～83页。
4. 当代最有名的国际法著作之一《奥本海国际法》通篇是对国家的国际行为的界定,是顺应二战后的形势特点,帮助新的国家进入国际体系、维护国际和平与法律秩序的一部大典。参见[英]劳特派特修订,王铁崖、陈体强译:《奥本海国际法》(上、下卷) ,北京: 商务印书馆,1989年版。
5. 劳特派特修订:《奥本海国际法》(上卷,第二分册) ,第141～142页。
6. 国内国际法学者对此现象的态度,可参见江国青:《国际法与皮诺切特的豁免权问题》,载江国青:《演变中的国际法问题》,北京:法律出版社, 2002年版,第68～70页。
7. [英]R. J. 文森特著,黄列等译:《人权与国际关系》,北京:知识出版社, 1998年版,第136～137页。
8. 传统意义的国际法,就其主流倾向而言,并不把个人作为主体,唯一认可的主体只有国家。这种认知和做法始终是有争议的,越来越受到质疑和挑战。一位具有先知特点的希腊著名国际法学家早在1926年就曾预见到变革的趋势:“从前,主权国家实为其公民的铁笼( iron cage) ,公民与外部世界在法律范围内的任何交往,都非通过这一狭小封闭的栅栏不可。然而随着事物的发展,栅栏已经开始松动,铁笼也大为动摇,最终必将崩溃。届时人类将能获得自由,穿越各自的疆界相互间无拘无束地交往。国际法还未真正成为个人的法律,除非是人民之间的关系剔除了其国际特征,严格地说是具有了全球性特征。目前国际法原则上仍保留着其国际特征,其实施仍然以国家作为中介。但当世界共同体逐渐形成,作为例外,众多的人类关系就会逐渐世界化,各个国家公民之间的直接交往就得以维系。今日之例外乃他日之规则。在那一天到来之前,现代的人民权利概念和昔日的国家权利观念必将处于相互的竞争状态,但是不断增强的趋势表明现代的概念终将取代昔日的模式。”参见[希腊]尼古拉斯•波利蒂斯著,原江译:《国际法的新趋势》,昆明:云南人民出版社, 2004年版。
9. [英]詹姆斯•马亚尔著,胡雨谭译:《世界政治》,南京:江苏人民出版社, 2004年版,第4页、第17～28页。
10. 有关人权观念广泛而深刻的影响,尤其是已内化为欧盟框架下各领域各个层面的人权标准,可参见[瑞士]托马斯•弗莱纳著,谢鹏程译:《人权是什么?》,北京:中国社会科学出版社, 2000年版。该书简明扼要却深刻精到地阐述了欧盟国家在这方面的共识。
