试析布什政府对华安全政策的核心概念
作者：吴心伯
文章来源：《美国研究》2007年第4期
〔内容提要〕本文分析了影响布什政府对华安全政策的三个基本概念：“吓阻”“两面下注”和“威慑”。“吓阻”旨在阻止中国与美国开展军事竞争，“两面下注”是要应对中国战略走向的“不确定性”，“威慑”则是要防止中国在台湾问题上动武。作者认为，在这些概念指导下的美国对华安全政策增加了对中国的安全压力，加剧了台海地区的不稳定，并对本地区的政治和安全格局产生了负面影响。它有悖于中美关系发展的大趋势，会在美国对华政策的大框架中引起张力，其调整将是不可避免的。
关键词：美国外交 中美关系 布什政府 对华安全政策 吓阻 两面下注 威慑
由于深受进攻现实主义和新保守主义的双重影响，布什政府对华安全政策与克林顿政府的对华安全政策有明显的不同。如果说克林顿政府对华安全政策的基本框架是“接触加防范”，谋求与中国发展安全伙伴关系是其重要内容的话，【注释】关于克林顿政府对华安全政策的分析，请参见吴心伯：《太平洋上不太平：后冷战时代的美国亚太安全战略》，复旦大学出版社，2006年版，第80~124页。【注尾】 布什政府的对华安全政策则“防范”远甚于“接触”。阻止中国与美国开展军事竞争、应付中国战略走向的“不确定性”，以及在台湾问题上防止中国动武，是五角大楼优先关注的课题，而布什政府对这些问题的因应之道，又在很大程度上受到三个重要战略概念的影响，这就是“吓阻(Dissuasion)”“两面下注(Hedge)”和“威慑(Deterrence)”。这些概念体现了布什政府安全思维的特点，也构成其对华安全政策的重要理念支撑。本文旨在研究这些概念出台的背景和基本内涵，分析其政策体现及影响，揭示其在实际运用中所遇到的问题和挑战。
一、“吓阻”
布什执政之初，将中国界定为美国的“战略竞争者”(strategic competitor)。2001年9月，布什政府发表的第一份《四年防务评估报告》声称：“在亚洲维持稳定的均势是一个复杂的任务。一个有着可观资源的军事竞争者有可能会在该地区出现。”【注释】U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, September 30, 2001, p.4.【注尾】 这里不点名地指出中国要在军事上与美国竞争。为了应对来自中国的“战略”竞争，布什上任伊始就对美国的军事战略进行了重大调整，除了要将美国的战略重点从欧洲转向亚洲外，还提出了“吓阻”这一重要战略概念。2001年的《四年防务评估报告》列举了指导美国军事力量和能力发展、部署及其使用的四个关键目标，其中之一就是“吓阻对手不要制定和采取会威胁到美国及其盟友的利益的计划或行动”。【注释】Ibid., p.IV.【注尾】 《报告》所勾勒的“吓阻”战略的基本思路是：美国通过其战略和行动来影响未来军事竞争的性质，把威胁引向特定方向，并使潜在对手制定军事计划更加困难。【注释】Ibid., p.12.【注尾】 2002年9月，布什政府发表的首份《国家安全战略报告》也表达了对中国发展军事力量的关注，批评中国“通过寻求获得会威胁到其亚太地区邻国的先进的军事力量”，“正走在一条过时的道路上”。【注释】The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.【注尾】 《报告》强调美国国防力量的重要任务之一就是“吓阻未来的军事竞争”，扬言美国的力量“将强大到足以吓阻潜在对手通过发展军事能力以赶超美国的力量。”【注释】Ibid., pp.29~30.【注尾】 2006年布什政府发表的第二份《四年防务评估报告》沿用了中国作为美国的“潜在军事竞争者”的界定和对华“吓阻”概念。与第一份《四年防务评估报告》以隐晦的方式谈到来自中国的军事竞争不同，这份《报告》直言不讳地断言，“在主要的新兴大国中，中国是最可能与美国发生军事竞争的国家，也最有可能发展出破坏性的军事技术，如果美国不采取反制战略的话，假以时日，这些技术将挫败美国传统的军事优势。”【注释】U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, February 6, 2006, p.29.【注尾】 有鉴于此，美国将努力“吓阻任何军事竞争者发展破坏性的或其他方面的能力，利用这些能力谋求地区霸权或采取针对美国或其他友好国家的敌对行动”。【注释】Ibid., p.29.【注尾】 同年发表的布什政府第二份《国家安全战略报告》也继续使用 “吓阻”概念，声称美国在建设一支面向未来的力量，它将以度身打造的方式威慑国家和非国家威胁，同时安抚盟国，“吓阻潜在的竞争者”。【注释】The National Security Strategy of the United States of America, March 2006, p.43. 【注尾】 由此可见，“吓阻”这一概念是布什政府国家安全战略的重要内容，也是指导其对华安全政策的重要理念。
根据美国国家安全问题专家理查德•L.库格勒（Richard L. Kugler）的研究，“吓阻”作为一个新概念出现在美国战略语汇中，最初是为了指导加强美国本土安全和建立导弹防御的措施。这个概念是指如果潜在的对手面对美国在本土安全与导弹防御这两方面强大的国防力量，就不可能选择使用恐怖主义和大规模杀伤性武器来打击美国本土及在海外的利益。【注释】Richard L. Kugler, “Dissuasion as a Strategic Concept,” Strategic Forum (Institute for National Strategic Studies, National Defense University), no.196, December 2002，p.2.【注尾】 但是当布什政府把“吓阻”作为对付潜在军事竞争者的基本手段时，它就成了美国国家安全战略的重要一环。在冷战时代，美国主要使用两种军事战略，即对现实的对手实施“威慑”，而对盟友则进行“安抚”。在后冷战时代，美国的战略光谱中除了明确的对手和盟友外，还出现了“潜在的对手”，他们非敌非友，但在一定的条件下可转化为现实的对手，亦或安全上的伙伴。如何对付这类国家，需要美国战略制定者找到新的思路和手段。克林顿政府时期，基于新自由主义的理念，美国对这类国家奉行“接触战略”，希望通过接触来改变其对外政策行为，并将其融入美国主导的国际体系，使他们成为国际体系负责任的成员。【注释】例如，克林顿政府在1997年发表的《四年防务评估报告》中称，“在2015年以后，将有可能出现一个地区大国或全球匹敌的竞争对手。俄罗斯和中国被某些人看作有潜力成为这样的竞争对手，尽管它们各自的前途还不确定。”“中国有潜力成为亚洲的军事大国，美国将继续与中国接触，在我们利益交织的领域寻求增进合作，影响它使之对地区的稳定做出积极的贡献，并成为一个国际社会负责任的成员。”引自周建明、张曙光：《美国安全解读》，新华出版社，2002年版，第271页。【注尾】 布什政府深受进攻现实主义和新保守主义理念的影响，强调保持和发展美国的实力优势，追求绝对安全，提出了对潜在的竞争对手实施“吓阻”战略的基本战略方针。其要旨就是通过保持美国压倒性的军事力量优势，使潜在的对手知难而退，放弃与美国进行军备竞赛的念头。将“吓阻”与“威慑”和“接触”作一比较，将有助于加深我们对这一概念的认识。【注释】这里对于“吓阻”战略的描述主要参考Richard L. Kugler, “Dissuasion as a Strategic Concept.”【注尾】 首先，从适用条件看，“威慑”应用于美国面对一个已经有进行侵略的政治图谋和军事能力的对手，战争的气息开始蔓延的环境。“吓阻”和“接触”所面对的则是大体相同的环境,即一个与美国处于冷和平、互相猜疑，但又共同希望来避免冲突的国家，战争的气息并没有在空中蔓延，但如果这个国家以会威胁到美国利益的方式行事的话，就会带来很大的麻烦。其次，从目的看，“威慑”是要阻止对手发动侵略；接触是要影响和改变对象国的行为；“吓阻”则是要阻止对象国奉行那些会导致政治对抗、军事竞赛和战争的政策或发展这种力量，如与美国开展军备竞赛、威胁美国的盟友、试图拆散美国的集体安全安排或者企图实施会损坏美国利益和价值观的新地缘政治安排等等。第三，从手段看，“威慑”是向对手发出这样的威胁，即美国不仅会挫败其侵略，还会让其遭受难以承受的损失。赤裸裸的军事报复是“威慑”的要旨。“接触”则是通过增进与对象国的交往，建立建设性的安全关系，发展在安全领域的合作。“吓阻”则是向对象国清楚表明，美国将通过自己的对抗措施来挫败对方采取的敌对行动，因此它将无法以可接受的代价达到自己的目标。“吓阻”的要旨在于影响潜在对手的战略心理和政治意图。
那么，布什政府打算如何实施“吓阻”战略？2001年《四年防务评估报告》提出，“吓阻”的手段包括开展研究、开发、实验和演示计划；保持或提升在关键军事能力方面的优势；试验革命性的作战概念、能力和编制体制，倡导在军中营造一种勇于创新和乐于冒险的文化等。【注释】U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, September 30, 2001, p.12.【注尾】 “吓阻”战略的核心就是发展美国无与伦比的军事优势，使对手望而却步。有鉴于此，2001年《四年防务评估报告》还提出，美国要将防务规划的基础从基于威胁的模式转变为未来“基于能力”的模式。“这种基于能力的规划模式，要求美国既要在关键领域保持其军事优势，又要开拓军事优势的新领域，并剥夺对手的非对称优势”。具体来说，要在其常规力量的现有基础上，增加开展信息战的能力、确保美军进入遥远战区的能力、保卫美国及其盟国领土免遭威胁的能力，以及保护美国在太空的资产的能力。此外，美国还必须利用它在先进技术创新方面的优势，它无与伦比的空间和情报能力，先进的军事训练，以及把高度分散的军队整合成协同一致、用于极复杂的联合军事行动的合成军的能力。【注释】Ibid., pp.IV, 15.【注尾】 2006年的《四年防务评估报告》继承了“吓阻”的战略理念，提出美国要发展能给对手带来“复杂的和多方面的挑战的能力”，包括持续的侦察、远程打击、秘密行动、军事机动，以及远距离为空中、海上和地面部队提供支持，空中优势和水下作战等等。【注释】Ibid., February 6, 2006, pp.30~31.【注尾】
中国是布什政府“吓阻”战略的主要实施对象。2001年《四年防务评估报告》不仅不点名地称中国为“一个有着可观资源的军事竞争者”，而且还明确表示美军要具备威慑和击败那些“依靠突袭、欺骗和非对称性作战来达到其目标的对手”，而在美军看来，“突袭、欺骗和非对称性作战”正是中国军事作战理论的要旨。【注释】Ibid., p.14；Jonathan D. Pollack, ed., Strategic Surprise? U.S.China Relations in the Early Twentyfirst Century (Newport: Naval War College Press, 2003), p.152.【注尾】 为达到对华有效吓阻的目标，五角大楼实施了发展极为先进的空军和海军能力的计划，包括先进战斗机，新的战略轰炸机，新的航空母舰和其他水面舰只，远距离长时间飞行的隐形无人驾驶空间系统，攻击型核潜艇及一系列的指挥、控制、通讯、计算机、情报、监视和侦察装备。【注释】Ashton B. Carter & William J. Perry, “China on the March,” The National Interest, March/April 2007, p.20.【注尾】 在九一一事件之前，布什政府依仗美国巨大的实力优势实施对华“吓阻”，锋芒毕露，咄咄逼人。九一一事件的巨大冲击和随之而来的美国国家安全战略的重大调整、中美关系的改善、朝核问题的再起，使得美国的对华“吓阻”战略锋芒有所收敛，但“吓阻”的基本态势并没有变化。其主要原因就是布什政府内的鹰派、特别是为鹰派所把持的五角大楼仍然视中国为战略竞争对手。【注释】Jonathan D. Pollack, ed., Strategic Surprise? U.S.China Relations in the Early Twentyfirst Century, p.150.【注尾】 2006年初发表的《四年防务评估报告》以罕见的坦率点出“中国是最可能与美国发生军事竞争的国家”，并谋求加强对华“吓阻”。为此，五角大楼决定将美国海军的主要战力从大西洋转移到太平洋，在太平洋地区部署美国11艘航母中的6艘和60％的潜艇，并提前装备新一代远程轰炸机。对于将这种原计划在2037年服役的轰炸机提前至2018年服役，美国国防部官员直言不讳地解释说：“提前的原因是中国”。【注释】《读卖新闻》中国采访团：《中国成为美国的新‘强敌’》，《读卖新闻》，2006年1月31日，第1版。【注尾】 此外，美军还加强了在亚太地区军事演习的规模和频率。从2006年起，美军每年夏天都在太平洋举行大规模的军事演习，其中首次举行的“勇敢盾牌2006”演习是美国自越南战争以来在西太平洋水域举行的最大规模的军事演习。项庄舞剑、意在沛公，这些演习要向中国传递的信息是显而易见的。对信奉新保守主义和进攻现实主义的布什政府来说，发展和展示美国的力量优势，运用它去“吓阻”潜在的对手，乃是美国国家安全战略的最佳选择。
二、“两面下注”
2006年初，布什政府发表了执政以来的第二份《四年防务评估报告》，这份报告根据九一一事件后的国际安全形势和美国的新安全观，提出了美国安全战略主要关切的四大问题，即恐怖极端主义（terrorist extremism）、大规模杀伤武器的扩散(the spread of weapons of mass destruction)、失败或正在走向失败的国家带来的风险(the risks posed by failed or failing states)，以及新兴大国将作出的战略选择（the strategic choices facing major and emerging powers）。在这四个主要关切中，前三类都是非传统安全挑战，只有第四类是传统的地缘政治意义上的安全问题。五角大楼之所以将新兴大国与前三类非传统安全挑战相提并论，是因为“新兴大国所作的选择将影响到美国及其盟友的未来战略地位和行动自由”。【注释】U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, February 6, 2006, p.27.【注尾】 虽然报告中所提到的主要新兴大国包括印度、俄罗斯和中国，但布什政府视印度为美国的“关键的战略伙伴”，要将美印关系发展为“全球伙伴关系”，也不担心俄罗斯会对美国及其盟友构成像前苏联那样规模和力度的军事威胁，因此它真正担心的是中国军事力量的上升。《报告》露骨地指称，“在主要的新兴大国中，中国是最可能与美国发生军事竞争的国家”，这与2001年布什政府第一份《四年防务评估报告》将中国视为美国的“军事竞争者”的看法是一脉相承的。这也表明，尽管经历了九一一事件和随之而来的全球反恐努力，鹰派把持的五角大楼对中国仍保持着深深的疑虑甚至敌意。那么，美国该如何应对力量不断上升的中国所做出的战略选择呢？《报告》一方面表示，美国将努力“塑造”这些选择，使之有利于合作和共同的安全利益；另一方面，《报告》强调，“美国及其盟友也必须两面下注，以防范一个新兴大国将来选择一条敌对道路的可能性”。【注释】Ibid., p.28.【注尾】 这是布什政府第一次在官方文件中公开表示要以“两面下注”战略应对中国的崛起。稍后发表的布什政府执政以来第二份《国家安全战略报告》也呼应了五角大楼关于对中国“两面下注”的构想。《报告》在谈到美国对华政策时表示：“我们的战略寻求鼓励中国为其人民做出正确的选择，同时我们两面下注，防范其他可能性。”【注释】The National Security Strategy of the United States of America, March 2006, p.42.【注尾】 这样，“两面下注”就成为布什政府在对华战略，尤其是对华安全政策中一个新的概念。
对“两面下注”在美国对华战略中的确切含义，目前存在着不同的理解。一种解释是，“两面下注”既包括经济、外交上的接触和融合，也包括以实力为基础的牵制和制约，因此，“两面下注”既有合作，也有竞争与防范。【注释】Evan S. Medeiros, “Strategic Hedging and the Future of AsiaPacific Stability,” The Washington Quarterly (Winter 2005~2006) 29:1, pp.145~167；James J. Przystup and Phillip C. Saunders, “Visions of Order: Japan and China in U.S. Strategy,” Strategic Forum (Institute for National Strategic Studies, National Defense University), no.220, June 2006，p.4.【注尾】 另一种看法则认为，“两面下注”主要是指要为最坏的可能性作好准备，而这种准备主要是指安全上的防范措施。因此，这一概念的实施主要是竞争性和约束性的。【注释】Ashton B. Carter & William J. Perry, “China on the March,” pp.16~22.【注尾】 布什政府2006年《四年防务评估报告》在谈到“两面下注”时称，“塑造新兴大国的选择需要一个平衡的办法，该办法寻求合作，但也创建谨慎的两面下注，以防范合作手段自身不能排除未来的冲突的可能性。”【注释】U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, February 6, 2006, p.30.【注尾】 显然，从这里使用“两面下注”一词的语境看，它主要是指第二种意思，即美国要在安全上防范中国，为中美走向敌对这一最坏的可能性做好准备。从字面上看，将“Hedge”译作“避险”似乎更贴切些。
为何布什政府在对华安全战略上从第一任期的强调“吓阻”转向第二任期的强调“两面下注”？首先是美国对中国迅速崛起的反应。九一一事件后，布什政府的视线主要为反恐、阿富汗和伊拉克问题所左右，中国不是其外交政策的重点。与此同时，中国经济实力稳步提升，国际影响不断扩大，国防现代化也取得了显著的进展，这是美国朝野始料未及的。布什政府开始第二任期的时候，面对中国似乎“突如其来”的崛起，“恍然大悟”之余，亟思应对之道。对华强硬派首先抓住中国的军事现代化大做文章。2005年6月4日，国防部长拉姆斯菲尔德在新加坡举行的“亚洲安全会议”上公开质问中国的军事现代化：“既然没有国家在威胁中国，那么人们必定想知道：为什么它还要增加军费？为什么还要继续大肆采购武器？为什么还在继续频繁地进行军事部署？”【注释】迈克•克莱雷：《中国威胁论愈演愈烈》，《亚洲时报》在线，2005年10月15日。【注尾】 2005年美国国防部发表的《中国军力报告》也对中国的军事现代化作出夸大其辞的评论：“中国现在并不面临来自另一个国家的直接威胁。但是，它继续大量地投入军事建设，特别是投入那些旨在提高投送能力的项目。中国军力增长的速度和规模已经危及地区军事平衡。中国军事现代化的当前趋势使中国有能力在远远超出台湾的亚洲地区进行一系列的军事行动，从而有可能对在本地区活动的现代化装备的军队构成可信的威胁”。【注释】U.S. Department of Defense, The Military Power of the People’s Republic of China, 2005, p.13.【注尾】 这份报告出台之前，白宫国家安全委员会曾要求五角大楼对其中的部分言辞进行修改，以免对于中国军力发展的描述过于负面。换言之，报告最初关于中国军事力量发展的措辞更加危言耸听。实际上，对中国军事力量发展的惊恐反应不仅仅来自五角大楼。国务卿赖斯也在2006年初指称中国正在变成“军事超级大国”。她甚至呼吁美国在亚太地区的盟国日本和澳大利亚与美国一道确保中国的军力发展不超过其“地区野心和利益的限度”。【注释】Neil King, Jr., “Rice Wants U.S. to Help China Be Positive Force,” The Wall Street Journal, June 29, 2005, p.A13;“Roundtable with Australian, Indonesian and Latin American Journalists,”Secretary Condoleezza Rice, March 9, 2006, Available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2006/62968.htm. 【注尾】 时任国家情报局局长的约翰•内格罗蓬特也告诉国会，中国可能在某个时候成为美国在亚太地区“一个势均力敌的竞争者”。【注释】Bill Gertz, “China’s Emergence as Military Power Splits Strategists on Threat to U.S.,” The Washington Times, February 7, 2006, p.A3. 【注尾】
对布什政府来说，中国“突如其来”的崛起，特别是在军事力量方面的持续投入和显著进展，意味着美国对华“吓阻”战略并不完全成功——美国未能阻止中国按照自身的安全需要推进国防现代化。因此，美国不能仅仅依赖“吓阻”，还要“避险”，以为最坏的情况作准备。
