论美国总统选举政治对美国外交政策的影响

论美国总统选举政治对美国外交政策的影响

（1952－2004）

林宏宇

〖摘要〗 美国总统选举政治对美国外交政策有较大影响。由于先天结构性方面的缺失，致使美国总统选举政治对其外交政策的影响以负面成分居多。从1952年以来的美国总统选举来看，美国总统选举政治对其外交政策的影响，以美国总统任期为序，可以概括为5种模式：频频出错的第一年模式；较有作为的第二年模式；应该有所作为的第三年模式；大多难有作为的第四年模式；大多有所作为的第二任期模式。

〖关键词〗 美国总统选举  美国外交政策   影响

〖作者简介〗国际关系学院教授，北京大学国际政治学博士，中国现代国际关系研究院国际关系学博士，曾为美国斯坦福大学胡佛研究所高级访问学者，现为国际关系学院研究生处处长、硕士生导师。

The Impacts of American Presidential Election Politics（APEP）

on US Foreign Policy（1952－2004）

Lin Hongyu

ABSTRACT:  The American Presidential Election Politics (APEP) has significant impacts on US foreign policy. Due to the structural weakness, APEP often plays a negative role in the making of US foreign policy. Since 1952 US Presidential election, the influences of APEP on US foreign policy can be characterized as five models as follow: the First-Year-Model: President as a diplomatic freshman and trouble-maker; the Second-Year-Model: most Presidents can successfully do something in the foreign policy; the Third-Year-Model: Presidents should do something but they dare not to do; the Forth-Year-Model: most Presidents can’t get any success in the field of foreign policy for the reasons of the APEP; the Second-Term-Model: most Presidents can do something successfully in the field of foreign policy.

KEY WORDS:  American Presidential Election,  US Foreign Policy,  Impacts

作为当今世界最强大武装力量的总司令和美国外交政策的最主要制定者，美国总统被认为是“地球上最强有力的职位，能够移动和摇撼整个地球” [①]。“二战”以后，尤其自20世纪50年代以来，几乎每次美国总统的变迁都不可避免地辐射、波及当时的国际形势与国际政治。从某种程度上可以说，如果1968年大选中上台的不是尼克松，那么可能就没有1972年中美关系戏剧性的突破；1980年大选中随着奉行强硬路线里根的上台，苏联崩溃的命运就已注定；同样，2000年大选中如果戈尔当选，那么2003年伊拉克战争可能就打不起来……，美国总统选举政治对美国外交政策的影响从中可见一斑。尤其自20世纪50年代以来，美国总统选举政治对美国外交政策的影响越来越明显，以总统任期为序，可概括为以下五种带有一定规律性的外交政策模式：

一、频频出错的第一年模式

第一年执政伊始，新总统由于外交经验缺乏，在外交政策领域经常漏洞百出，麻烦不断，致使该年美国外交政策常常发生波动。一般来说，新总统至少需要半年的时间来评估上届政府的对外政策，并据此制定新政府的外交议事日程和对外政策的基本框架，与此同时，外交决策班子成员尝试着相互磨合，以求发挥最佳整体效益；同时，大部分新当选的美国总统在外交政策领域往往经验缺乏（出身于参院外委会或副总统的总统可能会好些，但也未达到作为一名合格总统所应具备的熟练程度），从而非常容易在一些敏感的外交政策问题上犯错误。尤其是在诸如中东问题、裁军问题、对华政策问题等一些敏感的美国外交政策问题上，出于竞选需要，总统候选人一般会在这些问题上阐述其与前任总统不同的立场，有时这种立场是刻意的、没有经过系统的思考，但却有可能影响其当选后的外交决策。而且，新当选的总统往往有很高的心劲，总想在外交政策领域有所作为，这样他们就更容易在一些敏感的外交政策方面犯一些短视或自相矛盾的错误，因此到年底时进行政策检讨和调整就成了第一年美国总统外交政策模式的常例。

从1952年以来的具体情况来看，共有10个人担任过美国总统，但只有三个人在任职时就有较丰富的外交政策经验，他们是艾森豪威尔、尼克松、老布什。除此之外的其他人──如肯尼迪、约翰逊、福特、卡特、里根、克林顿、小布什，他们在宣誓就职时都对外交政策知之甚少，由此导致美国在对外政策领域经常出现消极的波动，比较典型的有1961年肯尼迪、1977年的卡特、1981年的里根、1993年的克林顿、2001年的小布什。

1961年对新上台的肯尼迪政府来说是很不顺利的一年，首先是完全失败的“猪湾入侵”，该事件导致肯尼迪政府在外交政策领域非常被动；其次是1960年出于竞选需要，肯尼迪刻意夸大了所谓的“美苏导弹差距”，上台后肯尼迪不得不加大美国军备研制和军费投入，开始了与其最初政策理念不相吻合的一场军备竞赛。

1977年，对从州长出身、寡涉外交的新总统卡特来说，也可说是败绩昭昭的一年。初涉外交的卡特总统，虽在外交政策领域经验匮乏，然而却雄心勃勃、鹰气十足，他试图突破其前任福特总统与勃日列涅夫打造的常规军控框架，呼吁美苏实行更为彻底的战略核武器的削减计划，这项不切实际的倡议自然遭到勃日列涅夫的拒绝，结果连常规军控谈判也被搁浅了；在中东问题上，卡特启动了一个雄心勃勃的以美国为主导的中东和平计划，但很快又感到执行该计划要付出高昂的国内代价，当踌躇不前的卡特对埃及总统萨达特表明他的忧虑后，萨达特断然抛开美国，而直接与以色列谈判，并取得突破。

1981年，刚刚上台的里根总统也因缺乏外交经验而导致一系列外交政策失误。例如，在中东地区他倾全力构筑反苏统一战线，却忽视了中东地区国家之间本身存在的危机和问题，如黎巴嫩危机、巴勒斯坦阿以冲突等问题，结果导致出现重大失误。

1993年，打着经济牌上台的克林顿总统对外交事务也知之甚少，其对手老布什甚至戏称“克林顿的外交知识甚至不如他的宠物狗丰富”[②]。缺乏外交经验的克林顿一上台首先就在波黑问题上陷入麻烦，由于克林顿在这个问题上摇摆不定，致使美国在这个问题丧失主动权，在北约盟国面前失分。其后，又在敏感的中东问题上，克林顿政府由于缺乏灵活的应对措施，结果本由美国主导的巴以谈判却以两国在奥斯陆签订秘密协议而告终。在对华政策问题上，由于受竞选许诺所牵累，克林顿生硬地将对华最惠国待遇问题与中国人权问题挂钩，导致中美关系出现危机。另外，在敏感的伊拉克问题上，克林顿由于对萨达姆政权犹豫不定，结果导致美国对伊政策反复多变。

2001年，以历史上最为微弱优势当选总统的小布什，同样对外交政策领域缺乏了解，加之其外交决策团队执政理念过于保守，未能摆脱冷战思维模式的影响，结果小布什上台伊始也屡在外交政策方面上表现不佳。例如，不顾包括许多西方大国在内的国际社会的反对，单方面退出核禁试条约；拒绝签署防止大气污染的京都议定书；调整对华政策，视中国为战略竞争对手等。这些外交政策的调整从长远来看，应该说都是缺乏外交战略远见的表现。

二、较有作为的第二年模式

一般来说，经过第一年的磨练，美国总统在外交政策方面的经验开始丰富起来，因此第二年往往是美国总统在外交政策领域较有所作为的时期。无论是在达成国际协议，还是在处理国际危机方面，美国总统往往都会有所成就。应该说，第二年模式与第一年模式的最大区别在于总统通过前一年的“在职培训”（on-the-job-training）,获得了处理外交事务的宝贵经验。而且，往往经过第一年的磨合，总统外交政策班子成员之间的政见差异也在缩小，从而容易在外交政策方面达成一致意见。但是，正当总统要在外交政策领域大有作为之际，中期选举又开始了，这会大大分散总统的注意力，因为任何一个要想竞选连任，或者要想有一个相对良好的决策环境的美国总统，都不敢忽视中期选举及其结果。

从1952年以来的情况来看，第二年确实是美国总统在外交政策方面较有所作为的一年。例如，肯尼迪总统在执政的第二年，成功地化解了“古巴导弹危机”，体现了他既强硬又灵活的外交技巧，在与赫鲁晓夫的外交对抗中为美国赢了漂亮的一分；尼克松总统在第二年也成功处理了约旦危机，巧妙地调动了以色列的力量来对抗受苏联支持的叙利亚；同样，1978年外交经验日丰的卡特总统，除了将埃以戴维营会谈的成功举行收入他的外交功劳簿外，还以加速美中建交进程在美国外交史上写下浓重的一笔；里根总统在中东和谈问题上取得重大进展也是在他执政的第二年；老布什总统在其执政的第二年，成功地加速了苏联帝国的解体并打赢了海湾战争，结果其民意支持率如日中天，许多原想与老布什较量一番的民主党候选人都望而却步；克林顿总统在执政的第二年开始调整对华政策，并开始逐步改善对华关系，开辟了美国外交新局面；小布什总统在其第二年，充分利用“9·11事件”的天赐良机，全力推行其反恐外交策略，极大提升了他的民意支持率，彻底改变了第一年弱势总统的形象。

三、应该有所作为的第三年模式

执政第三年，美国总统的外交政策经验更加丰富，本应该在外交政策领域更有作为，但受到即将来临的新一轮总统选举的压力，那些欲谋求竞选连任的总统在外交政策领域往往趋于谨慎保守，难有作为，有时甚至出现自相矛盾的政策取向。这主要有两方面原因：一方面经过前2年的执政，美国总统无论是在外交经验还是在外交权威方面都处于更好的状态，比较可能在外交政策领域有所作为，但另一方面出于竞选连任的考虑而不可避免地在外交政策方面出现短视和急功近利现象。因此，本应该在外交政策方面有所作为的第三年，往往也变得难有作为。大多数美国总统会在这一年开始评估前2年出台的外交政策是否有利于他们的再次竞选，而在考虑新的外交政策问题时，大多会将它们与其是否能为竞选连任服务联系起来。这时，任何可能带来风险的外交政策问题都被搁置起来，以免万一失手而殃及竞选。这种急功近利的特性导致该年美国总统外交决策经常留于短视和多变，总统选举政治的考虑超越了对稳定外交政策的考虑。这正如2003年8月在谈到伊拉克战争之后的美国外交政策问题时，美国《外交政策》杂志主编莫伊塞斯·纳伊姆所言：“从此时开始，主要影响外交政策的不再是五角大楼或国务院，而是白宫的总统高级顾问、总统竞选活动主帅－－卡尔·罗夫。所有的外交政策决定和动议都要放在选举进程的背景下加以筛选。”[③]华盛顿重要思想库之一－－和平基金会主席保利娜·贝克也认为：“随着大选的临近，布什总统在利比里亚维和问题上的犹豫，表明了他在其他外交政策问题上的迟疑、踌躇，甚至矛盾心态。”[④]

从1952年以来的情况来看，大多如此。例如，1955年艾森豪威尔总统由于受国内选举因素影响，在处理美苏关系和中东问题上出现自相矛盾的现象。艾氏原想通过经济援助的形式拉拢埃及总统纳赛尔，但一心想收复失地的纳赛尔在得不到美国军火援助后转与苏联人进行军火交易，当时艾森豪威尔有两个选择：第一，出于与苏联争夺的长期战略需要，继续保持与埃及的友好关系，继续援助纳赛尔建设阿斯旺大坝；第二，顾及国内反苏意识形态斗争的需要，惩罚纳赛尔，停止对埃及的经济援助。如果从美国长远的战略利益出发，艾氏本应选择前者，但为了来年大选的需要，艾氏只能选择后者，结果直接导致苏伊士运河危机的爆发。

又如，里根总统在执政的第三年（1983年）虽成功主持了黎巴嫩与以色列的和谈，促进了中东地区的和平稳定，有利于提升美国在中东阿拉伯国家中的形象，但是，同时又为了满足国内保守的犹太利益集团的需要，在处理与叙利亚的关系问题上产生了政策矛盾，致使美叙关系紧张，从而不利于美国在中东地区的外交利益。同样，老布什总统在其执政的第三年为了选举政治的需要，也犯下一个严重的外交错误，1991年，老布什总统为了赢得军工利益集团的选票，悍然决定向台湾出售60架F－16战机，此举与其一贯的对华政策自相矛盾，不仅严重损害了中美关系，而且也损害了美国长远的外交战略利益。

另外，自1976年以来，美国总统选举活动日益提前，往往离正式大选前一年，在野党总统候选人就已经开始了激烈的党内较量（见下表），所以，第三年往往成了决定来年竞选态势的重要一年，在职总统一般不敢怠慢，这就难怪他们在外交政策领域更加谨慎小心，难有作为了。